ИнформацияАналитикаПубликацииПроектыЗаконыПерсоныИнвестицииФотоВидео
Проблемы <br />
саморегулирования <br />
– взгляд из Иркутска
01.12.2014

Проблемы
саморегулирования
– взгляд из Иркутска

Прошло пять лет с момента перехода от лицензирования к саморегулированиюв строительстве. За этот период в области строительства создано 273 СРО, охватывающих территорию всей России, объединенных в НОСТРОЙ. Создана структура, необходимая для решения поставленных перед ней задач.

Само саморегулирование провозглашено состоявшимся. Правда, при этом признается наличие некоторых проблем, которые необходимо решать.

Хотелось бы поделиться нашими мыслями по этому поводу.

Начну с того, что мы считаем идею саморегулирования как таковую очень удачной, и способной решить многие, если не все, проблемы в строительстве. А вот то, что получилось после пяти лет работы, саморегулированием назвать нельзя.

Невозможность реализоватьпотенциал саморегулирования в принципе, на наш взгляд, заложена законодательно.

Все начинается с того, что в градкодексе нет четко обозначенных участниковстроительства,исчерпывающего перечня их функций, возможности совмещения. Совершенно непонятно, для чего при переходе из лицензирования в саморегулирование были переименованы основные участники строительного процесса? Это что был главный недостаток лицензирования?

На практике строители все равно пользуются понятнымии более того законными терминами (инвестор, застройщик, заказчик, подрядчик, генподрядчик, субподрядчик), ведь Гражданский Кодекс РФ использует именно их.

Разве допустимо когда одни и те же лица в градостроительной сфере именуются по-разному? Поэтому и начинают  строители переводить законы с русского языка на русский же- «толковать» их.

Итак, о проблемах:

1.    Проблема качества

2.    Проблема цели

3.    Проблема взаимодействия

4.    Проблема ответственности

5.    Проблема перечня работ

6.    Проблема национальных объединений

7.    Проблема коммерческих СРО

8.    Проблема контроля.

1.    Проблема качества:

Какого бы направления развития системы госрегулирования градостроительной деятельности мы не придерживались, всегда придется решать главный вопрос-обеспечение Качества строительной продукции как интегральной характеристики.

Такими характеристиками могут быть:

Вопрос в том, за какие именно аспекты качествадолжны отвечать конкретные субъекты градостроительных отношений: Органы исполнительной власти; СРО иих объединения; Заказчики; Застройщики; Подрядчики, Проектировщики, Изыскатели.

Надо, наконец, понять, что деятельность или бездействие каждого субъекта градостроительных отношений влияет на качество продукции. Вот что важно.

Например, ГРАДКОДЕКСОМ установлено, чтоградостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований Техрегламентов,в которыхтребования безопасности определеныкак:«проектные параметры и качественные характеристики»применительно ко всему жизненному циклу зданий и сооружений, включая процессы их строительства...

Конкретно эти параметры и характеристикиустановленыдокументами в области стандартизации, на Перечни которыхТехрегламент ссылается.

Но при этом нормотворцыупорноне включают в указанные Перечни документы в области стандартизации - Стандарты организаций (касающиеся именно процессов строительства)что предписано ст.6.  384-ФЗ.

Годами не актуализируют и сами Перечни, вынуждая отрасль работать по нормативам прошлого века.

Таким образом, власть, как субъект градостроительных отношений глобально влияет на качество строительной продукции, причем негативно влияет.

Вот и аспект ответственности власти за качество, он правовой и нормативно-технический, а также его показатели- Актуальность и оптимальность (т.е. полнота и отсутствие излишних барьеров).

Чтобы действительно управлять качеством строительной продукции надо вначале четко структурировать и нормативно установить ответственность за конкретные показатели качества для каждого субъекта градостроительной деятельности.

Но только каждого,  повторюсь,  система должна учитывать обязанности и ответственность всех и каждого субъекта градостроительных отношений, и  распределять на них все аспекты  и показатели качества строительной продукции.

Иначе наше саморегулирование так  и будет буксовать, а мы пенять на соседнего субъекта.

Рассматривая нормативно установленные цели и ответственность СРО, а именно предупреждение причинения вреда вследствие недостатков работ и   повышение качества работ, видим, что СРО вообще-то отвечает только за работы, выполняемые её членами, и ни за какие конкретные показатели качества конечной продукции не отвечает.

Содержание деятельности СРО (разработка документов и контроль их исполнения) также,прямо не предусматривает ответственности за качество продукции.

А вот документы, которые могли бы устанавливатьтребования к обеспечению параметров качествастроительной продукции - Стандарты организации, вроде бы и обязательные для СРО, можно вовсе не разрабатывать и не применять. Таков закон...  Считаем это полным нонсенсом.

С учетом сказанного, весьма существенна проблема корректировки целей саморегулирования.

1.    Проблема цели:

Как вы знаете, субъектами в сфере градостроительных отношений российской федерации являются:

Мы видим в конце цепочки градостроительных отношений, находится потребитель,что совершенно не случайно – он главный.   Это физические лица, организации, госорганы, и т.д.

Поэтому, учитывая выстроенную в РФ систему Госрегулирования, в том числе систему отношений субъектов саморегулирования, а также упомянутую проблему качества, предлагаем установить, что:

Главная цель Саморегулирования как  инструмента  Госрегулирования в строительстве это обеспечение установленных характеристик качествастроительной продукции, удовлетворяющих запросам потребителей и гарантирующих им правона жизнь, охрану здоровья, имущества и благоприятную окружающую среду.

Такой подход полностью соответствует и зарубежному, и отечественному опыту по управлению качеством вообще.

Считаем, что именно  эта  Главная  цель должна быть общей для саморегулирования, как системы.   Она должна относиться ко всем без исключения субъектам саморегулирования, и конечно к СРО, её членам, и к любым объединениям СРО.  А далее уже локальные цели каждого.

1.    Проблема взаимодействия:

Способы достижения Главной цели (деятельность каждого субъекта саморегулирования) различны, но должны быть скоординированы.  Для этого надо нормативно установить  рамки,определяющие локальные целии задачи субъектов.

Важно, чтобы были сформулированы цели и задачи для каждого субъекта Саморегулирования, позволяющие получить замкнутую систему,  итогом работы которой станет -безусловная реализация Главной цели.

Пример взаимодействия субъектов отношений саморегулирования в строительстве.

Сейчас СРО не могут отвечать за строительство в целом, уже потому, что контролируют не всех участников строительства.

Квалификация, компетентность и деятельность Застройщика и Заказчика вне сферы саморегулирования, что противоречит задачам госрегулирования.  ГРАДКОДЕКС даже не содержит определений всех участников строительства.  Кого регулируем?

1.    Проблема перечня работ

ПРИКАЗ от 30 декабря 2009 г. N 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» выводит из-под необходимости получения допусков, а значит из-под контроля СРО большое количество работ и все малоэтажное строительство.

В результате огромный слой потребителей лишается права на строительную продукцию с контролируемым качеством и конституционными гарантиями на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Именно этот приказ исключает из сферы ответственности СРО главных лиц на строительной площадке - Застройщиков и Заказчиков

Дискриминируются собственные граждане, когда ссылаясь на законы, говорят: продукция, которую вы приобретаете, не требует экспертизы, стройконтроля, госнадзора, построить её может кто угодно и как угодно.

 Остальным гарантии полагаются, а вам – извините, вот приказ…

С учетом того, что статья 1079 Гражданского Кодекса РФ относит осуществление строительной и иной, связанной с нею, деятельности к источнику повышенной опасности, существующий Перечень делает невозможным достижениекак сегодняшнихцелей СРО, так и перспективных целей.  Целей в любом случае связанных с безопасностью, как неотъемлемой частью качества.

2.    Проблема национальных объединений

Статьей 55.20 Градостроительного Кодекса РФ предписывается образование Национальных объединений саморегулируемых организаций.

Идея сама по себе абсолютно правильная, но в законе должно быть обязательно прописано, с какой целью они организовываются.

Эти цели должны соответствовать целям саморегулируемых организаций.

Первые две из них – это обеспечение безопасности и повышение качества строительных работ.

Следующая цель – обеспечение единообразия основных документов саморегулирования на территории всей России.

Далее – мониторинг законодательства, разработка законодательных инициатив и продвижение их до принятия.

 По образцу и подобию с СРО за объединением должна быть закреплена задача разработки обязательных правил и стандартов для СРО с контролем их соблюдения и возможностью применения дисциплинарных мер воздействия, аналогичных СРО, вплоть до исключения из реестра по представлению объединения.

Внесение новых СРО в реестр, возможно уже негосударственный -Отраслевой реестр, должно осуществляться также по представлению объединения  после  проверки на соответствие  правилами стандартам объединения.

3.    Проблема коммерческих СРО

Еще один больной вопрос – это так называемые «коммерческие СРО». На самом деле это явление очень опасное, наносящее непоправимый ущерб саморегулированию как таковому. Нужно прямо сказать, что эти организации являются искусственно выращенными на недоработанном, неконкретном, позволяющем двойные толкования законодательстве.

Как правило, возглавляют их грамотные, талантливые и хорошо чувствующие запах денег руководители. Вести борьбу с ними нет никакого смысла. А вот законодательно сделать бессмысленным их существование вполне возможно.

Вообще вопрос контроля является ключевым. Поскольку в законодательстве по этому поводу никакой конкретики нет, он стал ключевым при решении предприятий,в какое СРО вступать. Хотя абсолютно очевидно, что контроль только тогда будет эффективен, когда его количество и методы проведения для всех будут одинаковыми. В противном случае получается то, что мы сегодня имеем.

Одним из главных признаков «коммерческого» СРО является наличие у СРО филиалов или большого количества иногородних членов. Это разрешено законом и здесь не поспоришь. Как, впрочем, совершенно бесспорно то, что никакими интересами, кроме коммерческих, не объяснишь желание СРО иметь членов за пределами региона. Точно так же ничем, кроме желания уйти из-под контроля, не объяснишь вступление предприятия в иногороднее СРО.

Считаем необходимым введение процедуры уведомительной регистрации в местных органах и совместно с региональными СРО проведение проверок на соответствие местным условиям, предприятий, получивших допуск в другом регионе. С  дальнейшим доведением  результатов  проверок  до  СРО  выдавшего  допуск.

Необходимо  добиться  единообразия  контроля  за  всеми  абсолютно  участниками  строительного  процесса  на  конкретной  территории.  Вопрос  контроля  не  может быть  предметом  конкуренции. 

А прописанные  законом  и  обязательные  для  всех  правила  контроля-  это  не  ограничение  конкуренции,  а  предписанный  Градостроительным  Кодексом  путь  достижения  установленных параметров  качества  строительных  работ.

Одним  из  важнейших  показателей  в  строительной (и  не  только)  отрасли  является  производительность  труда.

От  нее  зависит  конкурентоспособность  предприятий,  Соблюдение  нормативных  сроков  строительства  и  выполнение  контрактных  обязательств.  По  своей  важности производительность  труда  могла бы  смело  претендовать  на  включение  в  цели  саморегулирования.

  Вопрос  на  самом  деле  весьма  сложный,  требующий  всестороннего  обсуждения.  Его  невозможно  решить  путем  простого  введения  санкций  за  несоблюдение  сроков  контрактов.  Но,  если  мы  говорим  о  динамичном  развитии  отрасли,  то  он  неотвратим.  Нам  кажется,  что  Саморегулирование,  как  наиболее  прогрессивный  институт,  при  продуманном  и  профессиональном  подходе  могло  бы  справиться  с  этой  проблемой.

4.    Проблема контроля.

Законодательно установлено, что  содержанием деятельности СРО, является разработка стандартов и правил, а также контроль  их соблюдения членами СРО. 

Часть стандартов и правил СРО обязана разработать, часть вправе разрабатывать… либо нет.

СРО обязаны контролировать:

  • соблюдение требований к выдаче свидетельств о допуске,
  • стандартов организаций
  • правил саморегулирования в порядке, установленном собственными правилами,

Также СРО вправе контролировать, либо нет соблюдения требований тех. регламентов.

Таким образом, законодатель пустил всю строительную отрасль в свободное и весьма демократичное плавание:

  1. устанавливайте себе стандарты и правила,  (соблюдая законодательство);
  2. выполняйте эти стандарты и правила,     (отвечая за выполнение работ);
  3. контролируйте их исполнение,   (предупреждая причинение вреда…);
  4. применяйте дисциплинарные меры (корректируйте и далее по циклу).

Вот вам и знакомый цикл (Plan-Do-Check-Act или PDCA), работающий в большинстве развитых экономик, и по сути внедренный в нашем саморегулировании.        Планируй — действуй —  контролируй — корректируй.

Система действует везде, но у нас в России работает как-то не так – сваливается в коммерцию, не связанную с выполнением поставленных задач. В чем же причина, кто виноват, и что делать в российских условиях?

- Обязательное условие успешностицикла управления PDCA–его непрерывность и оптимальность настройки каждого элемента.

- Однако при отсутствии реального наработанного годами опыта работы по управлению качеством (менеджменту качества) в Российских компаниях в т. ч. в СРО, ошибки неизбежны: 

  • (планирование):Наличие предусмотренных законодательством документов у СРО и их качество какбудто контролирует Ростехнадзор при получении статуса СРО. Однако само качество контроля вызывает вопросы, ведьпри наличии всеми признанной проблемы коммерческих СРО – нет ни одного случая, каких то радикальных решений надзорного органа по этому поводу.Структура, и особо, компетенции исполнительных органов СРО, должны быть нормативно обусловлены и связаны со сферой деятельности СРО.Такжесчитаем  разработку стандартов СРО обязательной, как то прописано в №315-ФЗ,по крайней мере, на виды работ, на которые СРО выдает допуск.
  • (действие):Исполнение внутренних стандартов и правил полностью прерогатива СРО и их членов, так как контроль со стороны надзорных органов в масштабах отрасли здесь практически отсутствует. Это происходит потому, что разработка, принятие и исполнение стандартов организации (СРО) необязательно и значит неподконтрольно.Считаем такую «стандартизацию» в корне неправильной и  подлежащей замене на- обязательную для исполнения.
  • (контроль):Из-за размытости и просто отсутствия обязательных для всех правовых норм по контролю членов СРО в России получилось не саморегулирование серьезных строительных организаций, а погоня дирекций СРО за количеством членов и прибылью. Сейчас СРО вправе осуществлять контроль как угодно формально.  И ничего с ними не происходит, ни кто особо не беспокоит,не остановит.…  Когда главное прибыль, какое уж там качество и безопасность. Не принимая экстренных мер, мы потворствуем дискредитации саморегулирования.

Да, полноценный внутренний контроль затратен, он требует значительного количества высококвалифицированных специалистов экспертов-строителей, (не офисных менеджеров), реально контролирующих в организациях и на строительных площадках установленные требования к безопасности и качеству строительства. Но это единственный эффективный путь по оптимизации элемента внутреннего контроля в системе PDCA.     Поэтому параметры внутреннего контроля своих членов необходимоустановить в нормативно-правовом плане для всех СРО.

Точно также важен внешний, - государственный контроль за самими СРО.  Поскольку СРО выдают допуски на виды работ, при ненадлежащем исполнении которых возникает потенциальная повышенная опасность, за СРО должен быть налажен жесткий контроль выполнения законодательства с возможностью применения самых жестких мер вплоть до ликвидации.  Необходимо реализовать-таки на практике государственную функцию по надзору за СРО в масштабе отрасли, возможно отдав её на аутсорсинг, если РТН не справляется.

  • (коррекция):  - Итог цикла управления, проводимый на основании результатов внутреннего и внешнего контроля.Это должны быть не только дисциплинарные меры, но и решения о разработке и корректировке стандартов и правил, структуры, целей и задач  СРО, а так же их  нац. объединений, корректировке нормативно правовых актов по совершенствованию системы саморегулирования.

Далее цикл регулирования должен непрерывно замыкаться на планирование дальнейших действий и т.д.

И в заключение, учитывая:

с одной стороны – известную инерционность системы принятия нормативно-правовых и нормативно-технических документов госорганами,

с другой- введениев России специального инструмента регулирования градостроительной деятельности -системы саморегулирования,  в целом, основанной на принципах управления качеством,

а также нормативно обусловленную возможность применения в качестве доказательной базы выполнения установленных показателей качества, - стандартов организаций (СТО),

главным достоинством системы саморегулирования в отличие от государственного лицензирования может быть:

- оперативность и точность выстраивания собственной деятельности,основанная на видении проблем изнутри,направленная на обязательное совершенствованиесаморегулированияиреализацию егоГлавной задачи-обеспечение установленных характеристик качества строительной продукции, удовлетворяющих запросам потребителейи гарантирующихим право нажизнь, охрану здоровья, имущества и благоприятную окружающую среду.

Считаем, что без постановки задач и решения обозначенных выше проблем преимущества системы саморегулирования не могут быть реализованы в принципе. 

Практика уже показывает, что в существующем варианте системы найти преимущества затруднительно.

Поэтому, не решив указанные проблемы, получим саморегулирование: не «как лучше»,а «как всегда».

Александр Домбровский,

Генеральный директор  НП  "Саморегулируемая организация

строителей Байкальского региона"

Вышел новый номер журнала Строительство!
скачать журнал
нет, спасибо