Госзакупки в строительстве: непросто, непрозрачно, невыгодно

Невозможность установить минимальные требования к участникам закупок и осуществление строительных закупок «под ключ», рост цен – с какими еще проблемами сталкиваются при осуществлении закупок в сфере строительства?

24 февраля в Екатеринбурге состоялся Международный форум по закупкам в строительстве и проектировании World Build/State Contract. Организаторами форума выступили СРО «Уральское объединение строителей» и СРО «Лига проектных организаций», а соорганизаторами – НОСТРОЙ, НОПРИЗ, АО «Российский аукционный дом», НОПСМ, ИГ «Интерфакс». Форум состоялся при информационной поддержке Минстроя России, в его работе приняли участие представители заказчиков из макрорегионов, которые работают по 44-ФЗ – от Иркутска, Урала, Крыма до Дагестана, фонды капитального ремонта – от Калининграда до Саратова и крупнейшие заказчики по 223-ФЗ – «Газпром Закупки», банк «ВТБ», «Интер РАО», «Прогород».

Как заявил руководитель аналитического центра «Интерфакс-ProЗакупки» Георгий Сухадольский, объем госконтрактов в сфере строительства в 2021 г. вырос на 17% – до 2 трлн руб. с 1,8 трлн руб. в 2020 г. Иными словами, в рамках закупок по 44-ФЗ рост объемов был незначительный, но постоянный, а ежегодное число контрактов сохранялось на одном уровне – около 200 тыс. в год.

При этом по данным «Интерфакс-Маркер», число закупок в сфере строительства постепенно снижается. Если в 2019 г. госзаказчики провели почти 232 тыс. таких закупок, то в 2020 г. 189 тыс., а в 2021 г. – 182 тыс. закупок. И это несмотря на то, что средняя цена одной закупки в сфере строительства в этот период увеличивалась на 20% в год – до 11 млрд в 2021 г., в то время как в 2019 г. это число составляло 7,6 млрд руб.

Кроме того, сохраняется достаточно высокий уровень конкуренции – 3,73 заявки на одну строительную закупку и 2,67 участника в одной закупке. Однако, несмотря на это, доля госконтрактов с фактически единственным поставщиком в 2021 г. выросла до 70%, а в 2020 г. она составляла 64%.

Стоит отметить, что доля прямых контрактов с единственными поставщиками в 2021 г. сократилась до 5,4% с 21,3% в 2020 г. При этом доля контрактов, заключенных по результатам несостоявшихся торгов, выросла за год с 43% до 65%. А экономия в строительных госзакупках по результатам 2021 г. составила 17,2%, не на много снизив показатель 2020 г. – 20,6%. Как отметил Георгий Сухадольский,  размер «экономии» сильно зависит от точности прогноза рынка, и, возможно, небольшая экономия означает именно высокое качество проработки на стадии планирования.

При этом за последние 3 года в сфере строительства сократилась доля расторгнутых госконтрактов. Если в 2019 г. доля составляла 20,8% или 36 тыс. контрактов на 335 млрд руб., то в 2021 г. – 7,9% или 28 тыс. контрактов на 162 млрд руб. А само расторжение все ближе смещается к началу исполнения контракта. Так, если в 2019 г. в среднем выполненные обязательства поставщиков по расторгнутым контрактам достигали 65%, а объем фактических платежей по ним доходил до 218,5 млрд руб., то в 2021 г. этот показатель составил 48% и 77,8 млрд руб.

Что касается 223-ФЗ, то, по данным Георгия Сухадольского, объем закупок госкомпаний в сфере строительства в 2021 г. резко вырос до 10 трлн руб. с 4 трлн руб. в 2020 г. При этом общее число лотов постоянно снижается: если в 2019 г. их насчитывалось 370 тыс., то в 2020 г. – 313 тыс., а в 2021 г. – и вовсе 308 тыс.

Впрочем, реальный объем этих закупок все-таки ниже. По результатам соответствующих закупок в прошлом году госкомпании заключили 242 тыс. договоров на общую сумму 8,2 трлн руб. При этом в сегменте закупок госкомпаний по 223-ФЗ остается серьезная проблема – это слабая конкуренция для относительно крупных контрактов.

В результате доля несостоявшихся закупок в строительстве по 223-ФЗ в 2021 г. превысила 70% по стоимости. И если к этому показателю добавить еще долю закупок у единственного поставщика – 9,85%, то получится 80% неконкурентных закупок, что заметно больше, чем в госзакупках – около 65%.

При этом в 2019 и 2020 гг. доля несостоявшихся строительных закупок госкомпаний была несравнимо меньше – 29% и 17%. Впрочем, в то же время была выше доля закупок у единственного поставщика – 27% и 37%.

Важный момент в том, что на фоне роста неконкурентных закупок госкомпаний в сфере строительства сократилась доля расторгнутых договоров. Если в 2019 г. по сумме было расторгнуто 7,5% строительных договоров, то в 2020 г. – 5%, а в 2021 г. и вовсе 1,5%. А вот в сфере госзакупок этот показатель гораздо выше – 20% в 2019 г., 14% в 2020 г. и около 8% в 2021 г.

И, как заявил заместитель министра финансов Алексей Лавров, несостоявшиеся закупки – это признак отсутствия конкуренции. А по итогам прошлого года доля несостоявшихся госзакупок в области строительства составила около 60%, что гораздо выше, чем в целом в госзакупках. И наиболее распространенная причина признания их несостоявшимися – подача только одной заявки, что зафиксировано в 62% случаев.

Однако в Минфине не считают высокую долю несостоявшихся закупок существенной проблемой, т.к. несостоявшиеся закупочные процедуры – это не есть незаключенные контракты. В конечном итоге результат все равно есть, и заказчики получают то, что им необходимо.

И пальцев не хватит

В ходе форума участники обозначили множество системных проблем в законодательстве о закупках в сфере строительства и проектирования по 44-ФЗ, 223-ФЗ и 615 постановлению Правительства РФ из разных регионов и предложили варианты их решения.

Так, например, операционный директор электронной торговой площадки «ТЭК-Торг» Евгений Карасев рассказал об изменениях на рынке строительно-монтажных работ (СМР) за 2019-2021 гг., где наибольшая конкуренция была в 2020 г., а в 2021 г. участников рынка стало заметно меньше. При этом экономия снизилась с 2,6% до 2,3%, показав отрицательное значение – после заключения контракта в нем могут появляться дополнительные соглашения, в которых будет указана другая цена контракта, из-за чего цена возрастает, особенно на крупных контрактах.

Всего в сегменте СМР в 2019 г. было совершено 261 тыс. закупок на 4,7 трлн руб., в 2020 г. – 214 тыс. на 4,4 трлн руб., а в 2021 г. – 230 тыс. закупок на 4,8 трлн руб.

Интересную особенность можно наблюдать в динамике НМЦК – в 2021 г. рост составил 8,7% к 2020 г. и 3,1% к 2019 г. При этом рост не привел к увеличению количества процедур, которые завершились фактическим исполнением контракта, что можно напрямую отнести к относительной инерциальности рынка госзаказа к значительно более быстрому и опережающему росту цен на строительные материалы. В результате появились тенденции снижения цены, количества участников и лотов с завершением контрактов. Так, в 2021 г. доля лотов с контрактом упала до 64,8% с 70,1% в 2019 г.

Наибольшая конкуренция, за исключением особо крупных закупочных процедур более 10 млрд руб. НМЦК, была в 2020 г., а в 2021 г. доля участников рынка стала значительно меньше.

При этом за прошедшие годы сложилась практика, что в большинстве торгов побеждают участники из регионов, в которых объявлялись торги. Таким образом, за 3 года в России не сформировались какие-либо крупные локальные концентрации участников рынка, которые могли бы экспортировать свои услуги на другие регионы, а рынок остался относительно однородным.

Другая важная проблема, о которой рассказал представитель комитета по государственным закупкам Республики Дагестан Джафар Гаджибеков, – это сложность в определении достоверности сведений участника закупки и уровень ответственности. Ни в Гражданском кодексе, ни в контрактной системе нет определения достоверности сведений. В результате указанная участниками закупки информация не совпадает или противоречит информации из подтвержденных источников. А бывает, что участники указывают в заявке сведения и данные, которые противоречат друг другу.

Решить эту проблему может создание официального реестра договоров, заключенных хозяйствующими субъектами вне контрактной системы по 44-ФЗ, и закупок отдельными видами юридических лиц по 223-ФЗ с целью подтверждения опыта участников закупки. Внесение сведений может носить добровольный характер, но этот реестр будет основополагающим при принятии решений.

О сложностях правильного описания закупок «под ключ» и применении национального режима к подобным закупкам рассказал начальник управления департамента госзаказа ХМАО Максим Шушпанов. При формировании описания объекта закупки до сих пор не понятно, нужно ли в строительстве «под ключ» конкретизировать каждый товар или оборудование с соблюдением национального режима.

По мнению докладчика, необходимо дополнить 44-ФЗ, включив в него случаи осуществления закупки по перечням объектов капитального строительства. Также нужно предусмотреть в нормативно-правовых актах, устанавливающих применение национального режима и ведение реестра заключенных контрактов, оговорки о возможности неприменения отдельных положений запретов, ограничений и условий допуска, а также неуказание страны происхождения товара или оборудования в контрактах строительных работ «под ключ».

Но все-таки главный вызов для всех участников рынка – это существенный рост цен на строительные материалы.

Так, по мнению заместителя министра по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области Михаила Суборова, справиться с ростом цен можно путем внесением изменений в проектную документацию и увеличением цены контракта, либо отказом от закупки или корректировкой проектной документации в целях актуализации сметной стоимости.

А помощник губернатора Ярославской области в сфере осуществления закупок Андрей Афонин предлагает распространить применение нормативных актов и на неразрывно связанное с работами оборудование. Кроме того, необходимо исключить из действия национального режима товары, поставляемые в результате исполнения контрактов на строительные работы.

Вообще, как отметил директор Департамента ценообразования в строительстве НОСТРОЙ Павел Малахов, весь 2021 г. прошел под знаком развития компетенций в этом направлении у СРО. Важный аспект в строительстве – это грамотность заказчика и качественно составленное техническое задание. И именно этот вопрос обсуждался на уровне субъектов совместно с региональными и муниципальными властями в Новосибирске, Екатеринбурге, Хабаровске и Ульяновске. А одним из шагов в повышении компетенций стал образовательный проект «Школа заказчика объектов капитального строительства», запущенный НОСТРОЙ совместно с НИУ МГСУ в декабре 2021 г.

В то же время, по мнению заместителя начальника Уральского филиала Главгосэкспертизы России Алексея Егорова, совместную работу застройщика, технического заказчика, проектных и изыскательских организаций и экспертов над объектом нужно начинать еще до захода на экспертизу. А залог успешного прохождения экспертизы – это знание и понимание «правил игры» и своих ролей в ней всех участников процесса, своевременный сбор и подготовка исходно-разрешительных документов, грамотная организация работ по выполнению инженерных изысканий и подготовке проектной документации.

Решение есть

Как подытожил заместитель гендиректора по связям с общественностью СРО «Уральское объединение строителей» и «Лига проектных организаций» Денис Снетков, одна из основных причин снижения числа участников тендеров и увеличения денежных объемов – рост цен на строительные материалы. В результате исполнители останавливали работы, расторгали или не заключали контракты, опасаясь нестабильности в финансовом положении, повышали стоимость контракта. Поэтому строители и проектировщики озвучили меры, которые, по их мнению, должны предпринять власти для поддержки отрасли в период действия санкций против страны. В списке всего 9 основных мер.

Во-первых, необходимо убрать излишнюю нагрузку на малый и средний бизнес, отменив банковские гарантии, а взносы в компенсационные фонды вносить не при вступлении в СРО, а только после победы в тендере.

Во-вторых, выбирать победителя конкурса из числа новых компаний не по опыту, а по квалификации. В-третьих, отменить аукционы, которые позволяют демпинговать.

Также необходимо доработать систему ФГИС ЦС и внести в постановления Правительства РФ и 44-ФЗ «О закупках» дополнительный критерий: «Заказчик обязан изменить существенные условия контракта и повысить стоимость контракта в связи с увеличением цен на материалы и оборудование вследствие санкций в отношении РФ». Кроме этого, разрешить увеличивать стоимость контракта до 50% в связи с ростом стоимости строительных материалов, в том числе из-за санкций.

Следующее – создать рейтинг деловой репутации подрядных компаний, где будет учитываться материально-техническое состояние компании, ее финансовое положение, опыт работы и перечень конкретных объектов.

И, наконец, синхронизировать сроки строительства и финансирования, и ввести систему профессиональной оценки заказчиков и персональную ответственность заказчика за несоответствие техническому заданию.

Все инициативы по совершенствованию законодательства, которых в результате оказалось 50, направлены в Минфин, Минстрой и в ФАС РФ.

Эвелина Ларсон

Этот материал опубликован в мартовском номере Отраслевого журнала «Строительство». Весь журнал вы можете прочитать или скачать здесь.