Виктор Опекунов: Необходимо возродить суть системы и реальную ответственность СРО

- Виктор Семенович, с начала этого года началась дискуссия, которой не было много лет, – а именно, о месте и будущем системы саморегулирования в строительной отрасли. Толчком к этой дискуссии послужило поручение президента России от 30 декабря 2021 года разобраться и доложить, чем, собственно, занимается система СРО в строительстве. Очевидно, что система буксует. Что же в итоге нужно менять и нужно ли?

-  Несомненно, в системе саморегулирования нужно многое менять, иначе в долгосрочной перспективе она окончательно деградирует и рано или поздно встанет вопрос о ее существовании. Сейчас в ней утрачены сутевые вещи, которые были заложены при ее основании и определяли само ее назначение, - обеспечение объективной оценки компетенции компаний при допуске на рынок, чтобы конкретные виды работ в проектных институтах, на стройках выполняли квалифицированные, обладающие соответствующей компетенцией, организации и специалисты. В этом была суть системы саморегулирования, но она оказалась выхолощена 372-ФЗ в 2017 году. И самыми разрушительными стали: ликвидация перечня видов работ, влияющих на безопасность объектов, минимальных требований и системы допуска к выполнению работ, включенных в перечень, а соответственно и ликвидация системы квалификации компаний в разрезе видов работ вкупе с исключением из системы саморегулирования всего комплекса субподрядных организаций. То есть, цепочка связей между СРО и компаниями разорвалась, роль СРО при их допуске на рынок сведена к выдаче выписки о членстве из реестра СРО, а требования к компаниям – к наличию у них двух специалистов в НРС.

И если мы утраченную суть не восстановим, если не возобладает здравый смысл, то перспективы у системы СРО весьма туманные. Тот же Минстрой и Минэкономразвития России уже неоднократно озвучивали позицию, что система СРО не выполняет своих функций. В проекте Стратегии развития строительной отрасли до 2035 приводятся справедливые выводы о крайне низкой эффективности института саморегулирования в реализации функций допуска на профессиональный рынок подрядчиков, ориентации исключительно на реализацию механизма имущественной ответственности, превалирования экономических и правовых механизмов защиты средств компенсационных фондов перед целенаправленной деятельностью по повышению качества, безопасности строительства, а также недостаточность требований к специалистам в области строительства.

       Прекрасно понимая это, многие руководители и специалисты СРО, стоящие у истоков саморегулирования, а также руководители стратегических компаний-застройщиков, проектных, строительных организаций в течении всех пяти лет с момента реформы не оставляют попыток убедить руководство строительной отрасли и Правительства в необходимости признать и исправить допущенные ошибки и вернуть в систему саморегулирования основополагающие критерии, суть и логику, позволяющие в составе конкретных СРО формировать полноценные профессиональные сообщества, включающие застройщиков, технических заказчиков, генеральных проектировщиков и генеральных подрядчиков, специализированные компании по видам работ (субподрядчики), центры подготовки специалистов и квалифицированных рабочих, центры технического регулирования.  

И очень хорошо, что поручение Президента России привело к проведению профессиональным сообществом глубокого анализа состояния Системы и выработки предложений по ее совершенствованию. На самом деле такой анализ был необходим в преддверии реформы системы саморегулирования в редакции 372-ФЗ, что точно не позволило бы допустить такие тяжелые ошибки. В рамках поручения Президента прошел ряд совещаний и круглых столов на эту тему на базе основных профессиональных объединений и Общественной палаты России. И везде вопрос ставится однозначно: системе СРО необходима серьезная реформа. Однако выявились две тенденции этих обсуждений: часть коллег говорит, что нужно восстановить системный подход, а другая часть говорит, что нужно лишь немного подретушировать то, что есть, и доложить президенту об исполнении его поручения. Какая позиция будет принята, зависит от активности, настойчивости и убедительности сторонников существенных изменений Системы, при этом приходиться учитывать, что такие изменения потребуют кратного увеличения нагрузки и ответственности руководителей и работников СРО и Национальных объединений - и далеко не все из них готовы это с воодушевлением воспринять.

- Какие же реформы конкретно предлагаются в ходе этих обсуждений?

- В первую очередь стоит отметить, что развилка между системами лицензирования и саморегулирования, заявленная для рассмотрения на этих дискуссиях, пройдена в пользу системы саморегулирования. На сегодняшний день сформировалась согласованная позиция всех заинтересованных участников, включая Минстрой, что возвращение к лицензированию нецелесообразно. Если еще недавно рассматривались варианты замены СРО на механизмы страхования строительной деятельности либо возврат к государственному лицензированию, то сегодня определен курс на развитие саморегулирования. Безусловно признано, что система требует перенастройки и реформирования, но должна быть сохранена и усовершенствована. Это никем не оспариваемый вывод прошедших дискуссий, и здесь достигнут абсолютный консенсус.

Большая группа участников дискуссий, включая представителей крупнейших проектных и строительных компаний, к которой я отношу и себя, уверены, что саморегулированию нужно вернуть основополагающие критерии и изначальное предназначение. При этом задачи отыграть все назад не ставиться, да это и не нужно. Необходимо подготовить силами профессионального сообщества новый, модернизированный перечень видов работ, критически влияющих на безопасность объектов капитального строительства, а также минимальные требования к допуску для выполнения этих работ. Нужно восстановить ключевую роль СРО при наделении компаний, включая субподрядчиков, правом выполнения соответствующих видов работ т.е. вернуть систему квалификации и допуска компаний на строительные площадки и проработать новые механизмы реальной ответственности СРО за объективную оценку, отраженной в реестре членов СРО, квалификации компаний. Важно, чтобы каждая компания проходила процедуру подтверждения компетенций и способности качественно выполнять те или иные виды работ, и только при положительном результате она наделяется правом выходить на открытый рынок или конкурентные процедуры, а СРО, подтвердившее способность компании выполнить соответствующие виды и объемы работ, нести ответственность за исполнение договоров. То есть, нужна реальная работающая система ответственности СРО и членов СРО.

- Но сейчас у СРО есть система ответственности – она выражается в компенсационных фондах возмещения вреда (ВВ) и обеспечения договорных обязательств (ОДО). Здесь разве нужно что-то менять?

- Ответственность СРО за исполнение договорных обязательств членами СРО должна быть повышена и документарно оформлена. Создание компфонда ОДО – идея правильная, но установление ответственности СРО за исполнение договоров, о заключении которых СРО узнает, когда они уже сорваны и получены судебные иски – это, мягко говоря, нонсенс. НОСТРОЙ в свое время подготовил законопроект о введении ответственности СРО за договорные обязательства организаций-членов СРО, предусматривающий ответственность СРО средствами компфонда, сопоставимую с банковскими гарантиями или поручительствами. Главная функция СРО в таком случае – проверка потенциального исполнителя договора и подтверждение, либо неподтверждение заказчику его способности исполнить договорные обязательства, а также осуществление системного контроля в процессе исполнения договора. К сожалению достаточно проработанный законопроект не был поддержан самим сообществом и не дошел до внесения в Госдуму. В результате мы получили в редакции 372-ФЗ вот такую странную форму ответственности СРО, которая может наступить и наступает при полном отсутствии участия СРО в процессе подготовки и заключения договоров.  

          Другое дело, если СРО подтверждает, что компания может выполнить договор, и таким образом берет на себя ответственность за его исполнение. Это совсем другой уровень ответственности, нежели сейчас. В этом случае возникает личная ответственность руководителя СРО, подписавшего заключение и, если компания не исполняет договор, СРО несет ответственность средствами компенсационного фонда, а у заказчика есть документарно оформленное заключение СРО, подтверждающее эту ответственность.

Мы предлагаем законодательно прописать, чтобы заказчик до подписания договора запрашивал СРО о возможности компании исполнить этот договор. Если СРО дает положительное заключение и договор заключается, она автоматически становится третьей стороной этого контракта и активно включается в контроль его исполнения. В случае, если СРО не подтвердила компетентность компании, но заказчик заключил с ней договор, то СРО ответственности не несет. В такой логике ответственность СРО становится реальной. И после этого можно будет вводить рейтингование не только компаний, но и СРО – тех, кто отвечает по обязательствам своих членов, и тех, кто это делать не хочет или не может.

- Но здесь я вижу конфликт в рамках 44-ФЗ, потому что в законе прописано, что госзаказчик обязан заключить договор с победителем тендера. Получается, если СРО не дает добро, то срывается контракт? Либо генподрядчик берет мешок денег и идет коррумпировать свою СРО?

- Выше была представлена базисная схема введения СРО в конкурентные процедуры, но безусловно она должна быть четко прописана в сопряженных законах, в том числе, и в 44-ФЗ и 223-ФЗ. Наличие положительного заключения СРО должно стать отборочным критерием конкурентных процедур, квалификацией участников. Только в этом случае заработает реальный механизм ответственности СРО, она становится участником строительного рынка.

- Еще одно предложение реформаторов, которое неоднократно звучало на круглых столах, - это возвращение отраслевых СРО. Я слышала мнение, что это нерационально, и отраслевые СРО не вернутся никогда.

- Этот сложный вопрос нельзя рассматривать на уровне деклараций:  одни говорят – необходимо, другие - недопустимо.

Конечно, сегодня более 90% СРО – это общестроительные региональные СРО, что совершенно правильно и объективно. Тем не менее, отраслевой принцип саморегулирования в стратегических секторах экономики необходим и более того, вопреки нормам законодательства, сохранился. Например, в нефтегазовой, атомной, электроэнергетической и ряде других отраслей, несмотря на существенную дезинтеграцию созданных в дореформенный период специализированных строительных комплексов, отраслевые СРО сохранили не только свои названия, но и системы взаимодействия в структуре этих отраслей. Так в коллегиальном органе СРО «Союзатомстрой» из 15 членов Совета 12 являются руководителями головных компаний Госкорпорации «Росатом»; СРО заключено 20 Соглашений о взаимодействии и сотрудничестве, в том числе с Госкорпорацией «Росатом» и ключевыми дочерними и зависимыми обществами Корпорации, предусматривающими широкий спектр взаимодействия. Работа в рамках этих Соглашений продолжается и с нашими бывшими членами, перешедшими в региональные СРО согласно требований 372-ФЗ, такими как Комбинат «Маяк» - Челябинская область, Горно-химический комбинат - Красноярский край и другими.   

 Уверен, что отмена отраслевых или специализированных СРО является большой ошибкой, отраслевое профессиональное сообщество в стратегически важных для государства отраслях было и остается наиболее эффективным и работоспособным, что подтверждено многолетним опытом с момента создания этих отраслей до наших дней. До сих пор никто не ответил на вопрос: зачем нужна была эта реформа, в чем ее логика? Для каких целей, например, СРО «Союзатомстрой» в 2017, году под административным давлением 372-ФЗ, вынужденно исключила из своих рядов более 180 компаний, вопреки их желания, включая крупных застройщиков объектов использования атомной энергии и объектов Федеральных ядерных организаций, а также строительных компаний, подавляющее большинство из которых – специализированные организации, сооружающие объекты Госкорпорации «Росатом» и объединенные в рамках отраслевого строительного комплекса? И так было во всех специализированных СРО.

К 2017 году отраслевые СРО проработали уже 8 лет, наши компании были глубоко интегрированы с отраслевую систему строительства атомных объектов. Были налажены: система допуска для выполнения конкретных видов работ, прогрессивные методы формирования подрядных альянсов, связи и механизмы взаимодействия, обмена опытом, выстроена система контроля качества работ и безопасности производства работ на строительных площадках, система разработки и внедрения отраслевых стандартов и система подготовки квалифицированного персонала. И все это пошло под нож. Специализированные компании атомной отрасли разбрелись по 36-и региональным СРО – в итоге в одну региональную СРО пришли и атомщики, и нефтегазовые строители, строители объектов электроэнергетики и другие специализированные компании. Кого мы там в регионах осчастливили? За пять лет не было ни единого случая, чтобы хотя бы одна СРО установила с нашими компаниями реальное взаимодействие, посетила бы строящиеся объекты, установила бы контроль соблюдения Градостроительного законодательства и закона о техническом регулировании, не говоря уже о стандартах СРО. И это не упрек в адрес региональных СРО, поскольку невозможно в их штате иметь одновременно специалистов по строительству жилья и социальных объектов, атомных объектов, нефтегазовых объектов, гидроэлектростанций и электросетевого хозяйства, объектов обороны и безопасности, современных объектов связи и телекоммуникаций и так далее. Приезжать на площадки строительства сложных инженерных объектов экспертам региональных СРО, не понимая физики процессов строящегося объекта, его конструктивных и технологических особенностей, сложнейших инженерных систем и оборудования, требований безопасности, не только не продуктивно, но и некомфортно для самих экспертов.

Я уж не говорю о режимных ограничениях, связанных с гостайной. Практически при посещении подавляющего большинства объектов атомной отрасли требуются соответствующие Предписания и формы допуска к работе с гостайной у командированных специалистов, а это в свою очередь требует наличие у региональной СРО лицензии ФСБ для получение которой необходимо создание в СРО полноценной инфраструктуры по работе с документами с грифом «Секретно» и наличие специалистов с формой допуска к гостайне. Очевидно, что, имея в СРО 2-3 организации, работающие на атомных объектах, никто не будет заниматься и не занимается всей этой непростой и очень затратной деятельностью для получения права работы в условиях режимных ограничений.

СРО «Союзатомстрой» с начала своей деятельности имеет соответствующую лицензию ФСБ, и наши специалисты проводят выездные проверки на всех закрытых предприятиях отрасли посещая, в том числе, и строящиеся объекты специального назначения с целью проведения контрольных мероприятий.

         Все-таки отраслевые СРО – это объединение профессионалов по принципу единства отрасли. Зачем было всю эту систему разрушать и нагружать региональные СРО компаниями и объектами федерального значения, которые, как правило, находятся далеко за пределами этих регионов? И когда нам говорят, что не нужно отраслевых СРО, мы спрашиваем: а что делать с нами? Мы изначально создавались как отраслевые и мы не превратились в региональные СРО! У нас более 60 % организаций работают на объектах атомной отрасли, создан и работает уникальный отраслевой учебный центр, создана система стандартизации и сертификации, мы занимаемся нормативной базой и техническим регулированием атомной отрасли. А наши компании, вынужденно перешедшие в региональные общестроительные СРО, утратили возможность использовать созданный с их участием, в том числе и финансовым, перечисленный выше потенциал отраслевой СРО.

Комитетом Государственной Думы по энергетике по согласованию с Минэнерго и Минстроем создана рабочая группа по подготовке изменений в градостроительное законодательство в части решения указанной проблемы. Разработан законопроект об отраслевых СРО который поддержали Минэнерго, Минэкономразвития, Ростехнадзор, Госкорпорация «Росатом», ПАО «Газпром», ПАО «НК «Роснефть», ПАО «НОВАТЭК», а также представители иных организаций ТЭК, строительных компаний и профессиональных объединений. Однако, несмотря на призывы профессионального сообщества и позиции профильных федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию государственной политики в области ТЭК, вопрос о создании специализированных СРО, в результате объективно необоснованной отрицательной  позиции правового департамента Минстроя России, до сих пор не решён и остаётся открытым.

Мне кажется, что решение о создании отраслевых СРО могли бы принимать федеральные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями государственного регулирования соответствующих отраслей и несущие прямую ответственность за их развитие. Думаю, в этом направлении можно активно поработать. У нас должны быть разные подходы, основанные на приобретенном опыте и отраслевой специфике, и нет ничего хуже застывшей однообразной формы – это прямой путь к застою.

На данном этапе важно, чтобы подготовленный законопроект либо его концепция были включены в доклад Правительства Президенту России по исполнению его поручения.

- Мне кажется, что многие СРО, которым сейчас так хорошо и покойно, будут против ваших предложений по усилению ответственности – это же нужно активно работать, а не просто собирать взносы!

- Мы с Вами уже обсуждали, что кратное увеличение нагрузки и ответственности, в случае восстановления всех ключевых функций СРО не всеми их руководителями будет воспринято с воодушевлением, но безусловно, есть значительный актив руководителей, особенно «первого призыва», который искренне переживает за состояние системы. Все чаще при встречах мы вспоминаем, какие в первые годы были горячие дискуссии на заседаниях Советах НОСТРОя, на съездах, на окружных конференциях, насколько эффективно работали Комитеты, Экспертный совет НОСТРОя, как развивалась система технического регулирования, профессионального образования – а сейчас все это выхолощено, нет содержательных дискуссий, никто не задает никаких вопросов.  Ярким примером сказанного является тот факт, что на прошедших недавно съездах НОСТРОЙ и НОПРИЗ ни одним словом даже не упомянули о наличии и ходе исполнения поручения Президента о проведении анализа деятельности саморегулируемых организаций. Будто нас это вообще не касается, а ведь на фоне уже прошедших довольно жарких дискуссий на площадках РСПП, ТПП, РСС, «Деловой России», «Опоры России», Общественной палаты было бы естественным и необходимым детально рассмотреть итоги этих дискуссий, буквально по полочкам разложить все имеющиеся проблемы и принять решения съездов о путях развития и совершенствования системы саморегулирования. Такое положение необъяснимо, это больше чем равнодушие, это неоспоримый путь к деградации и застою. Мы перестали обсуждать суть и перспективы системы саморегулирования.

Конечно, НОСТРОЙ сегодня ведет работу по мониторингу цен на стройматериалы, формированию каталога на импортозамещаемую продукцию, предлагает меры по поддержке строительного бизнеса в условиях ранее пандемии, сейчас в условиях тотальных санкций недружественных стран и это очень правильно. Но тем не менее, наша базовая функция - обеспечить объективную оценку компетентности компаний при допуске на рынок, качество и безопасность строительства, развитие технологического уровня компаний, развития передовых методов и систем управления и повышения уровня цифровой зрелости компаний.

- Может быть, это связано с тем, что в ходе реформы 2017 года саморегулирование стало работать в сильно урезанном виде, ведь членство подрядных организаций в СРО стало необязательным и строительное сообщество перестало быть единым целом?

- Действительно, одной из самых болезненных проблем действующего градостроительного законодательства, которая постоянно звучала на прошедших дискуссиях, — это деление стройкомплекса страны на регулируемый и нерегулируемый секторы. Генподрядчики – это регулируемый сектор, и все, весьма скромные, механизмы регулирования в законе распространяются только на них. А весь остальной огромный строительный рынок, включающий субподрядные организации, остался в принципе вне какого-либо законодательного регулирования.  Но при этом есть крупные объекты, такие как атомные электростанции, нефтеперерабатывающие заводы, другие предприятия промышленности, где генподрядчиками является, как правило, инжиниринговые компании, у которых на субподряде работают крупные комплексные компании, выполняющие многомиллиардные контракты. У такого субподрядчика может быть контракт до 20 млрд рублей, при этом они привлекают для выполнения работ до 30-и специализированных субподрядчиков. Это пример сооружения главного корпуса АЭС в составе ядерного и турбинного островов с указанным выше объемом СМР. До 2017 года все эти организации являлись членами одной саморегулируемой организации, проходили предквалификацию СРО, работали в одном нормативном поле, единых требованиях к квалификации персонала с возможностью его обучения, единых требованиях к культуре безопасности и охране труда и, в конечном счете, в единой системе ответственности за качественное и своевременное исполнение контрактов.

Учитывая, что в настоящее время все эти субподрядчики приходят на объект по итогам конкурентных процедур по ценовому отбору (удельный вес цены 95 %), с не подтвержденной никем квалификацией и с обязанностью генподрядчика заключить договор без права выбора, абсурдность такого порядка формирования сложных подрядных альянсов является очевидной.

Это подтверждается тем, что до сегодняшнего дня многие заказчики и генподрядчики требуют от субподрядчиков подтверждения членства в СРО поскольку другого механизма хоть какого-нибудь подтверждения квалификации просто нет.

- Но предполагается, что в данной конструкции генподрядчик несет ответственность за всех субподрядчиков, и он состоит в СРО. Вопрос в том, отвечает ли он за все эти цепочки?

- Юридически установлена ответственность генподрядчика за исполнение контракта, за безопасное и качественное ведение работ, но по факту генподрядчик, как было отмечено выше, является заложником результата конкурентных процедур по выбору субподрядчика и обязан заключить договор с победителем конкурса. Очевиден факт противоречия между обязанностью генподрядчика заключить договор с субподрядчиком, не подтвердившим квалификацию, т.е. способность исполнения договора, и его ответственностью за деятельность такого субподрядчика. На самом деле нарушается базовый принцип конституции и гражданского законодательства, устанавливающий свободу договора.

Эту ситуацию нужно менять, хотя бы на особо опасных и технически сложных инженерных объектах. То есть, мы опять возвращаемся к вопросу о восстановлении реальной ответственности и влиянии СРО на результаты работы своих членов.

Сегодня, когда в условиях беспрецедентных санкций экономика остро нуждается в новых подходах к развитию строительного комплекса, именно профессиональные сообщества, сформированные в структуре саморегулируемых организаций, способны консолидировать строительные, проектные и изыскательские организации, лучших специалистов, экспертов отрасли для запуска нового этапа технологического развития, преодоления сложных проблем импртозамещения, выполнения функций по квалификации компаний, контроля и надзора за выполнением работ непосредственно на строительных площадках, формирования профессиональных стандартов и системы профессионального образования.

Хотелось бы верить, что активные общественные дискуссии позволят изменить ситуацию и придать новый импульс развитию саморегулирования, сформируют консолидированную позицию сообщества о необходимости не просто провести «косметический ремонт» системы, но выполнить серьезную работу по установлению ключевой роли саморегулируемых организаций в обеспечении квалификации компаний и допуске их на рынок, возвращению в систему субподрядных организаций, установлению реальной ответственности саморегулируемых организаций за исполнение договорных обязательств, созданию отраслевых систем саморегулирования в стратегических отраслях.

Включение, прежде всего перечисленных выше мер в итоговый доклад Президенту Российской Федерации станет подтверждением высокой ответственности профессионального сообщества и руководства отрасли к исполнению его поручения о мерах по совершенствованию системы саморегулирования строительной деятельности и безусловно станет поворотным пунктом ее развития.

Елена Шинкоренко