Контрактная система в госзакупках требует оптимизации и разработки стандарта

С докладом выступил аудитор Максим Рохмистров.

Функционирование системы государственных закупок (44-ФЗ)

В 2017 г. в соответствии с 44-ФЗ объем закупок, размещенных в открытой части единой информационной системы в сфере закупок, составил 7,1 трлн руб. Это на 11,4% выше уровня 2016 г. Экономия бюджетных средств по итогам осуществления закупок в рамках 44-ФЗ составила 6,7% (9,9% в 2016 г.), среднее количество заявок участников - 2,97 заявки на 1 лот.

Продолжается рост объема закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (объявлено более 1,1 млн закупок на 2,5 трлн руб., прирост составляет 30,5% к уровню 2016 г.). Значительный прирост объема закупок у СМП и СОНО по сравнению с 2016 г. произошел в основном за счет роста объема закупок, в которых такие организации были привлечены в качестве субподрядчиков, соисполнителей, а не за счет прямых закупок.

Наметилась тенденция снижения доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (с 20,1% до 18,8%). Вместе с тем, с учетом несостоявшихся закупок доля закупок у единственного поставщика высока - 59,4%.
Мониторинг Счетной палаты выявил сложность правового обеспечения контрактной системы в сфере закупок. С момента принятия 44-ФЗ в него было внесено 48 изменений, а также принято более 100 подзаконных актов. На практике это затрудняет правоприменение законодательства о контрактной системе. «Законодательством о контрактной системе в сфере закупок на каждом этапе осуществления закупки предусмотрено формирование заказчиком значительного количества документов, что на практике приводит к дополнительным трудовым и материальным затратам не только заказчиков, но и участников закупки», - отметил Максим Рохмистров.

Анализ подзаконных актов показал, что в ряде случаев по одному вопросу принимается несколько подзаконных актов. Например, по нормированию и планированию закупок принято шесть актов Правительства Российской Федерации, при этом ряд их положений дублируют друг друга (в части определения цен закупаемых принтеров, транспортных средств, мебели и ряда других товаров).

Счетная палата считает необходимым провести анализ законодательства о контрактной системе в сфере закупок и сформировать план мероприятий в целях оптимизации законодательства в части нормирования и планирования закупок и минимизации документов, формируемых заказчиками при осуществлении закупок.

Установлены недостатки контроля в сфере закупок. Контроль в сфере закупок представляет собой многоуровневую систему. Так, на федеральном уровне контроль в сфере закупок осуществляется ФАС России и Федеральным казначейством, а также их территориальными органами. На региональном и муниципальном уровне может быть создан как самостоятельный контрольный орган в сфере закупок, так и контрольные функции могут быть частью иных полномочий органов власти.

Установленный срок привлечения к ответственности за нарушения в сфере закупок (1 год с момента совершения) позволяет заказчикам избегать ответственности за нарушения, связанные с неразмещением или нарушением сроков размещения информации в ЕИС. Такие нарушения не являются предметом жалоб участников закупок на действия (бездействие) заказчиков и могут быть выявлены в рамках планового контроля, который не может быть реализован в отношении всех заказчиков и не позволяет привлечь их к ответственности в связи с истечением сроков давности.

В связи с выявленными недочетами Счетная палата предлагает разработать стандарт осуществления контроля в сфере закупок и рекомендовать его использование на региональном и муниципальном уровнях, при необходимости подготовить предложения по внесению изменений в Федеральный закон № 44-ФЗ. А также - внести изменения в часть 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения срока давности привлечения к ответственности за нарушения законодательства в сфере закупок.

Кроме того, существующее разграничение полномочий федеральных контрольных органов в сфере закупок, когда ФАС России осуществляет контроль на этапе проведения процедур закупок, а Федеральное казначейство при планировании закупок и исполнении контрактов, не позволяют увидеть целостную картину нарушений в сфере закупок.

Счетная палата предлагает разработать открытый для пользователей функционал ЕИС, позволяющий в автоматизированном режиме структурировать и систематизировать нарушения, выявляемые органами контроля в сфере закупок. А также создать в ЕИС открытый функционал автоматизированного анализа и контроля, позволяющий выявлять и предупреждать процедурные нарушения в сфере закупок, а также выстроить в ЕИС подсистему фиксации последовательности этапов работы заказчиков, обеспечив при этом блокировку их недобросовестных действий.

По итогам 2017 г. Счетной палатой выявлено 2 178 нарушений при осуществлении государственных закупок в рамках 44-ФЗ (включая открытые сведения, информацию ограниченного доступа и сведения, составляющие государственную тайну) на общую сумму 104,6 млрд руб. В 2016 г. было выявлено 823 нарушения законодательства в сфере закупок на общую сумму более 48,8 млрд руб. Рост количества выявленных нарушений связан с завершением формирования методической базы по проведению аудита в сфере закупок, увеличением количества контрольных мероприятий и объектов контроля, а также с увеличением открытости информации, размещаемой в единой информационной системе в сфере закупок.

К наиболее типичным нарушениям законодательства в сфере закупок можно отнести нарушения при приемке и оплате поставленных товаров (работ, услуг), не соответствующих условиям контрактов; нарушения при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком; неприменение мер ответственности по контракту; внесение изменений в контракт с нарушением требований, установленных законодательством.

Контрольно-счетными органами регионов за этот же период выявлено более 34 тыс. различных нарушений в сфере закупок на общую сумму более 35 млрд руб.

Развитие системы корпоративных закупок (223-ФЗ)
Объем объявленных закупок, осуществленных в соответствии с 223-ФЗ, в 2017 г. составил 27 трлн руб. Это на 5,1% выше уровня 2016 г.

По итогам 2017 г. система закупок отдельных видов юридических лиц характеризуется незначительным уменьшением доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (31%) при одновременном увеличении доли прочих закупок (65,4%), а также сохранением незначительной доли открытых процедур конкурса и аукциона (3,6%). В результате основной объем закупок (96,4%) в рамках 223-ФЗ осуществляется прочими способами и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что влечет низкий уровень конкуренции (среднее количество заявок на 1 лот – 1,75 заявки) и эффективности осуществления закупок (относительная экономия – 1,32%).

По итогам 2017 г. Счетной палатой выявлено 139 нарушений на общую сумму 13,8 млрд руб. при осуществлении закупок в соответствии с 223-ФЗ, выраженных, преимущественно, в несоблюдении заказчиками требований утвержденных ими положений о закупке.

Контрольно-счетными органами регионов выявлено нарушений при осуществлении корпоративных закупок на общую сумму около 3 млрд руб.

«Результаты экспертно-аналитического мероприятия показали, что положительных изменений в развитии системы корпоративных закупок не происходит, не устранены недостатки и риски, которые отмечались Счетной палатой по итогам 2016 г.», - заявил Максим Рохмистров.

Счетная палата предлагает внести в статью 3 223-ФЗ изменения, предусматривающие обязанность заказчика устанавливать в положении о закупке: исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем); порядок обоснования начальных (максимальных) цен контрактов; запрет на конфликт интересов закупочной комиссии заказчика и участников закупок.