Госзакупки – это «страшное место», где лежат большие деньги
2 марта в Екатеринбурге состоялся Всероссийский и международный форум о закупках в строительстве и проектировании World Build/State Contract. Организаторами выступили СРО «Уральское объединение строителей» и СРО «Лига проектных организаций». А соорганизаторами - Национальное объединение строителей, Национальное объединение изыскателей и проектировщиков, Интерфакс, федеральная электронная площадка «Тэк-Торг», Агентство конкурентных закупок «Ценный Контракт» и электронная торговая площадка «Российский аукционный дом».
В ходе мероприятия участники озвучили существующие проблемы в контрактной системе и попытались найти их решение.
Как заявил в начале форума директор по закупкам и логистике энергетического холдинга «Т Плюс» Руслан Хальфин, в целом по 223-ФЗ можно прекрасно работать и получать эффекты – все дело в планировании и в отношении к своему делу. Если планировать заранее и четко выстраивать процессы, то и проблем не будет. Хотя нюансы, конечно, есть.
Так, только за 2022 г. изменения в закон в виде подзаконных актов вносили 7 раз. И это большая проблема для многих компаний, т.к. перестраиваться «на ходу» очень сложно. В частности, холдингу «Т Плюс» удалось преодолеть трудности лишь благодаря тому, что и компания большая, и все процессы в ней автоматизированы. Но переход «на новые рельсы» занял целый год, а для средней или малой компании такие изменения грозят катастрофой. При этом не стоит забывать о штрафах за непредоставление информации в размере 300 тыс. руб. Поэтому Руслан Хальфин предложил установить мораторий на дальнейшие изменения, если в закон вносится что-то глобальное.
Мораторий – это в целом больная тема и 44-ФЗ, и 223-ФЗ как подрядчиков, так и заказчиков. Причем по 44-ФЗ уже была попытка установить мораторий на год после принятия изменений в закон, но в прошлом году его приостановили. А учитывая, что лучше уже не будет, значит, нужно подстраиваться и работать с тем, что есть.
Может показаться, что сегодня по 223-ФЗ стало в 2 раза меньше закупок – в открытых источниках можно увидеть сумму 10 трлн руб. Но, как заявил главный эксперт Учебного центра АО «ТЭК-Торг» Александр Кузнецов, это не так, это данные только открытого доступа. По строительству число лотов снизилось буквально на 2%, но при этом сумма лотов по НМЦК выросла. Да, основной спад был в начале прошлого года, но после мая графики пошли вверх.
При этом среднее количество участников снизилось до 2,3 на одну закупку, хотя и это немало. Но раз конкуренция снизилась, значит, сейчас самое время выходить на госзакупки.
Что касается доли поставщиков не из своих регионов, то она сохраняется из года в год в районе 22%, т.е. большинство работает именно «дома».
Больше всего участников процесса волнуют рост цен на импортные материалы, как заместить поставщиков и найти качественную продукцию, и надежность контрагентов. Но, по словам Александра Кузнецова, участвовать в закупках несложно, главное, чтобы было желание. К тому же сейчас существует много сервисов, которые позволят чувствовать себя на рынке уверенно, выйдя на него с достойной репутацией.
Работать можно, но сложно
О том, что работать в рамках законодательства по 44-ФЗ вполне возможно, заверил первый заместитель министра строительства Иркутской области Алексей Емелюков. Однако все же есть моменты, которые требуют гармонизации. По его мнению, нужно максимально сократить организационные издержки, а закупки рассматривать не как отдельную отрасль, а системно.
Важная проблема – это то, что закупки тесно привязаны к лимитам бюджетных обязательств: нет денег, поэтому заказчик платить не может. Если в конце года по каким-либо причинам контракт не исполнен, идет процесс восстановления лимитов бюджетных обязательств. Но нужно сделать так, чтобы эти лимиты восстанавливались в системе автоматически с января, как только заказчик подтвердит их необходимость. Это сократит сроки доведения средств до подрядчика примерно на 3 мес. И в этом случае работы не приостановятся на 3-4 мес. из-за отсутствия средств.
Вторая проблема – длительность бюджетных процедур, и речь идет не только о техническом процессе передвижения средств. Система принятия решений выстраивается так: федеральный бюджет доводит средства до субъекта, он дает полномочия муниципальному образованию, а оно ведет строительство или капремонт. Но если подрядчик не справляется и просит перевести средства заказчику, то заказчик обращается в исполнительные органы субъекта, эти органы вносят представление на правительственную комиссию субъекта, передают обращение в федеральный орган, а тот выносит решение на Правительственную комиссию. В результате нужно пройти 6 ступеней. По мнению Алексея Емелюкова, подобные решения необходимо принимать не на уровне Федерации, а вводить субъекту понижающие коэффициенты.
Третья проблема – практика правоохранительных органов. Многие заказчики сейчас ощутили на себе эффект моратория проверок для бизнеса: то, как переориентировались правоохранительные органы в сторону госзаказчиков. В результате сложилась парадоксальная практика, что, по мнению правоохранительных органов, заказчик всегда виноват во всех ситуациях, даже если в суде доказано, что это не так.
И, как следствие, следующая проблема – отсутствие правовых гарантий заказчика. Если заказчик построил объект и ввел его в эксплуатацию, и при этом нет оснований для возбуждения уголовного дела, например, фактов коррупции, то промежуточные акты приема выполненных работ не должны влечь за собой уголовное наказание. Например, заказчик оплатил работы немного вперед или полностью по смете, но по факту работ оказалось меньше. Следователи выясняют, что материала недостаточно, нанесен большой ущерб, и возбуждают уголовное дело. Хотя решение проблемы может заключаться в отработке подрядчиком этих работ в течение двух недель. Таким образом, искусственно создаются препятствия для работы заказчика.
Другой блок проблем – отраслевой.
Во-первых, налицо вопиющий дисбаланс ответственности заказчика и подрядчика. Подрядчик отвечает рублем в виде штрафных санкций, а заказчик – в прямом смысле головой. Если он не ввел своевременно объект, то получает административное или уголовное дело, в то время как подрядчик находится в стороне и в лучшем случае к нему применят штрафные санкции. Как заметил Алексей Емелюков, это не значит, что нужно стращать подрядчиков. Нет, заказчики также должны нести ответственность в виде штрафов, а все подобные дела не рассматривать только как халатность и бездействие, и подходить к каждому индивидуально.
Вторая проблема – боязнь госзаказа. Сегодня заказчики находятся под пристальным присмотром правоохранительных органов, поэтому добросовестные проектировщики и архитекторы попросту боятся выходить на госзаказ, привлекать к себе излишнее внимание. Эту систему необходимо сбалансировать, сделать ее более прозрачной и открытой. Необходимо вести разъяснительную работу с архитектурным и строительным сообществом, как не потерять деньги и как правильно выйти на госзаказ, не поставив крест на своей деятельности.
Следующая проблема – несовершенствование мер поощрения и принуждения. Поощрение для госзаказчиков и господрядчиков отсутствует в принципе, и если работа выполнена досрочно, никаких бонусов, кроме репутации, нет. А из-за постоянно меняющегося законодательства и заказчики, и подрядчики «живут» в непрозрачной среде.
Так вытекает следующая проблема – оценка работы заказчиков по процессу, а не по результату. Деятельность госорганов оценивают по факту исполнения бюджета. Но бывает так, что подрядчик разбивает процесс строительства на несколько этапов. И пока этап не закрыт, при том, что строительство ведется исправно, кассовое исполнение небольшое. И заказчик будет виноват, пока подрядчик не закончит этап. Необходимо использовать интегральную оценку деятельности, завязанную как на кассовом исполнении, так и на готовности объекта.
И, наконец, настоящая беда для заказчика – это расторжение контракта. При расторжении подрядчик попросту забывает об объекте, в то время как заказчику необходимо провести обследование объекта, законсервировать его, оценить объемы, которые необходимо завершить, и заново провести конкурсные процедуры в надежде, что на них кто-то придет. Поэтому Алексей Емелюков предлагает изменить законодательство так, что при расторжении контракта в одностороннем порядке заказчик будет вправе заключить контракт с единственным исполнителем на тех же условиях, что был заключен первый контракт. Причем бывают случаи, когда стороны хотят расторгнуть контракт по обоюдному согласию, но прокуратура считает, что для этого нет повода, вынуждая к расторжению в одностороннем порядке – к более длительной процедуре. В результате чего срываются сроки выполнения работ.
Иными словами, необходимо вносить изменения в законодательство, наконец, обращая внимание на то, как функционирует заказчик.
Не скрыться от проблем
Как подтвердил омбудсмен Москвы Сергей Маковеев, проблемы есть, и нет смысла это скрывать. Причем оценка по процессу, а не по результату – это бич по всей стране. Из года в год вносятся изменения, появляются возможности в части внесения изменений в существенные условия, но большинство заказчиков этого боятся, боятся именно большой ответственности. Любой шаг влево или вправо для них считается расстрелом. Отсюда появляются проблемы, и никого не интересует качественный строительный результат: как будет построена школа, и не развалится ли она через пару месяцев. Все это приводит к расторжению контрактов. Поэтому нужно находить точки соприкосновения с подрядчиком, ведь абсолютно не все они недобросовестные, и большинство готовы работать с государством как с полноценным контрагентом рыночных отношений.
В свою очередь заместитель директора по развитию компании «Сервис Газификация» Александр Гончарик заметил, что в данный момент получение банковской гарантии занимает не меньше полугода, а сроки приемки объектов – до 30 дней, в том числе таких крупных объектов, как у «Росатома». Причем фактические сроки строительства в 1,5-2 раза выше нормативных из-за того, что приходится постоянно ездить на объекты.
Бич – это низкое качество проектной документации, к которой абсолютно всегда есть вопросы. В результате одни ошибки и погрешности накладываются на другие, и страдает качество объектов.
И не стоит забывать о демпинге, будь то закупка или аукцион. Все это вместе и есть контрактная система.
Во власти ошибок
О типовых и системных нарушениях при заключении и выполнении государственных контрактов в сфере строительства рассказал начальник отдела контрольно-ревизионной работы министерства финансов Свердловской области Дмитрий Казак.
В первую очередь речь идет о приемке и оплате фактически не выполненных работ или завышенных объемов ремонтно-строительных работ. Это самые распространенные и серьезные нарушения, которые квалифицируются, как нецелевое использование бюджетных средств. Для этой «процедуры» всегда готовится пакет фиктивных документов, который подписывается обеими сторонами контракта. В результате виновные лица привлекаются к административной ответственности с выплатой штрафа и обязательством вернуть бюджетные средства.
Второй блок нарушений – это оплата строительных материалов, качество и происхождение которых документально не подтверждено, и приемка и оплата строительных материалов, оборудования, не предусмотренных проектно-сметной документацией, с худшими техническими и эксплуатационными свойствами. Эти нарушения квалифицируются, как необоснованное расходование бюджетных средств. В этом случае необходимо либо представить документы, подтверждающие качество материалов, либо провести их экспертизу. Причем контроль за качеством осуществляет как заказчик, так и подрядчик. А виновные также привлекаются к административной ответственности.
Третий блок – выплата авансов в размерах, не предусмотренных условиями контракта. Причем неправомерные авансовые платежи чаще всего производятся при закупках товаров, услуг и работ у единственного поставщика свыше 10 млн руб. Такие правонарушения также караются штрафом.
Парадокс в том, что при достаточно высоком спросе со стороны государства на строительные работы отмечается низкая активность участников рынка. В частности, в Свердловской области из-за отсутствия конкуренции за последний год в региональный минфин только от одного госзаказчика поступили на согласование контракты с единственным поставщиком на ремонтно-строительные работы, сумма которых свыше 10,5 млрд руб.
Галина Крупен
Этот материал опубликован в мартовском номере Отраслевого журнала «Строительство». Весь журнал вы можете прочитать или скачать по ссылке: http://ancb.ru/files/pdf/pc/Otraslevoy_zhurnal_Stroitelstvo_-_2023_god_03_2023_pc.pdf
