Тысячи качественных объектов социальной сферы за пять лет – фантазии или реальность?

По экспертным оценкам, из федерального бюджета ежегодно выделяется 30 млрд рублей на строительство по всей стране нескольких тысяч объектов так называемого «первичного звена здравоохранения» - поликлиник, служб скорой и неотложной помощи, врачебных амбулаторий, фельдшерско-акушерских пунктов и т.д. Еще примерно 60-70 млрд рублей в год направляется на строительство городских и районных больниц или отдельных их корпусов. На программу строительства 1300 общеобразовательных школ федеральный бюджет выделяет в 2019-2024 годах более 1 трлн рублей, то есть в среднем по 170 млрд рублей ежегодно. Таким образом, по двум крупнейшим направлениям социального строительства – среднее образование и здравоохранение – из центрального бюджета каждый год направляется около 300 млрд рублей. А кроме этого, в сферу социального строительства включаются объекты спорта, культуры и социального обслуживания населения (детские дома, дома престарелых и т.д.), но объемы их бюджетного финансирования гораздо скромнее.

Тем не менее можно достаточно уверенно допустить, что Правительство страны направляет на строительство объектов социальной сферы каждый год более 300 млрд рублей, рассчитывая, что за счет этих средств по всей стране будут создаваться объекты, в которых российским гражданам будут оказываться одинаковые качественные услуги независимо от того, где эти люди проживают.  

Однако с практической реализацией этого ожидания властей возникают большие проблемы, поскольку с середины 90-х годов ХХ века всё строительство в стране перешло в разряд так называемого индивидуального: для создания каждого объекта на своем земельном участке необходимо разрабатывать и согласовать полный новый комплект проектно-сметной документации (далее – ПСД). А весь огромный потенциал общесоюзных и республиканских институтов типового и экспериментального проектирования (например, ЦНИИЭП жилища, ЦНИИЭПгражданстрой, ЦНИИЭП учебных зданий, «Союзкурортпроект»), которые, начиная с 1955 года, создали сотни качественных типовых проектов, начал стремительное умирание.

На практике такая трансформация сегодня означает следующее. Допустим, в разных районах одного города надо построить две одинаковые школы на 800 учеников – и для обеих школ местный (городской) заказчик должен отобрать по конкурсу две разные проектные организации, заказать разработку двух проектов, построить две школы - и они, конечно же, будут тоже разными. Программы обучения – одинаковые, детишки – тоже одинаковые, а школы разные – какая-то лучше, какая-то хуже. Почему?

Что записано в законе?

Справедливости ради следует отметить, что с момента принятия в 2004 году действующего Градостроительного кодекса и до 2018 года действовала законодательная норма (пункт 3 статьи 49), по которой ПСД любого объекта капитального строительства, на которую получено положительное заключение государственной экспертизы, можно применять повторно неограниченное количество раз. Если отбросить некоторые нюансы, это означало, что в приведенном ранее примере о школах местный заказчик мог заказать проектирование только одной школы, и, если в итоге разработанный проект ему понравился, «привязать» здание этой школы на второй участок, что позволяло экономить время и бюджетные деньги на стадии проектирования и экспертизы.

Отметим, что законодатель зачем-то дал такой повторно применяемой индивидуальной проектной документации безграмотное второе название «типовая проектная документация», но дело это не испортило и на практике такое «повторное применение» широко практиковалось.

Но наступил август 2018, и даже эту последнюю возможность повторного использования достойных индивидуальных проектов закрыли, исключив приведенную ранее норму статьи 49 из Градкодекса. Вместо этого ввели весьма неубедительную статью 48.2 «Экономически эффективная проектная документация повторного использования», которую в 2022 году заменили на «Типовая проектная документация», и с этого времени повторное использование любой индивидуальной ПСД стало невозможно – закон разрешает повторное использование только проектной документации, на которую повешен ярлык «типовая».

Итак, на сегодняшний день в Российской Федерации существует только один вид проектирования – индивидуальное: проектная документация на конкретный индивидуальный объект капитального строительства разрабатывается по заданию заказчика для конкретного земельного участка, для которого получена исходно-разрешительная документация и выполнены инженерные изыскания. Индивидуальная проектная документация позволяет осуществить только однократное её практическое использование на исходном земельном участке.

Повторно эту же ПСД для строительства точно такого же объекта на ином земельном участке (пусть даже в десяти метрах от первого участка) можно использовать только двумя способами:

а) подготовить полный комплект новой проектной документации (на основе уже использованной при строительстве) и получить новое положительное заключение экспертизы на весь проект. Это позволяет заказчику несколько сэкономить на стоимости и сроках проектирования, но стоимость и срок экспертизы остаются неизменными. При этом качество нового объекта сохраняет все достоинства или недостатки исходного проекта; 

б) после завершения строительства исходного объекта включить его ПСД (индивидуальную) в состав так называемой «типовой проектной документации» по регламентам статьи 48.2 Градкодекса. В этом случае «типовой проект» теоретически[1] можно неоднократно повторно использовать для строительства аналогичных объектов на новых земельных участках. Это должно позволить заказчику значительно сэкономить на стоимости и сроках проектирования (разрабатывается только новый проект фундамента и вносятся, при необходимости, некоторые изменения в иные разделы ПСД), стоимость и срок экспертизы также значительно сокращаются (экспертиза проводится только по новым и измененным разделам ПСД). Однако качество нового объекта по-прежнему сохраняет все достоинства и недостатки исходного индивидуального проекта, хотя он теперь и называется «типовой». 

Что важно здесь акцентировать: все объекты, в финансировании которых участвуют бюджеты различных уровней, также проектируются и строятся как индивидуальные проекты. 

Строительным (техническим) заказчиком проектной документации бюджетных объектов социальной сферы выступает, как правило, местное управление капитального строительства, а конечным заказчиком и потребителем проектов являются местные органы здравоохранения, образования и т.д. Основная функция технического заказчика на предпроектной стадии – подготовка качественного задания на проектирование с обязательным включением в его состав технологического задания, подготовленного профильными заказчиками объектов. 

Задание на проектирование является ключевым документом в процессе архитектурно-строительного проектирования, так как в нем заказчик устанавливает проектировщику все важнейшие параметры для разработки архитектурных, функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических решений объекта капитального строительства. Соответственно, полное и качественное задание на проектирование на 80% определяет качество разработанной ПСД и в конечном итоге определяет качество самого построенного объекта. 

И из всего сказанного можно задаться вопросом: какого же качества получаются объекты социальной сферы, проектируемые и строящиеся по всей стране как индивидуальные?

Где начинается качество проекта?

В 2021 году авторами статьи по собственной инициативе был проведен анализ проектной документации некоторых видов объектов капитального строительства социальной сферы (фельдшерско-акушерские пункты, амбулатории, общеобразовательные школы), находящейся в перечне экономически эффективной проектной документации повторного использования и в перечне типовой проектной документации Единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации ОКС (ЕГРЗ), наполняемых Минстроем России и Главгосэкспертизой России.

Анализ выполнялся с целью отбора наилучших практик и рекомендации их государственным заказчикам для повторного (многократного) применения в регионах России.

В итоге анализ выявил прямую зависимость качества проектных решений от качества задания на проектирование (что подтвердилось в 100% рассмотренных нами проектов): практически во всех заданиях на проектирование отсутствовали требования к функционально-технологическим связям различных помещений и их групп, а также требования к зависимым от них архитектурно-планировочным решениям и пространственной организации объекта. Вся рассмотренная проектная документация как рекомендованная, так и не рекомендованная к повторному применению, имела формальные («дежурные») задания на проектирование без сколько-нибудь продуманной технологической части[2].

По объектам первичного звена здравоохранения из числа экономически эффективной ПД и типовой проектной документации было рассмотрено 34 проекта фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП) и 14 проектов амбулаторий и офисов врачей общей практики. Из них рекомендовано к повторному использованию только 5 (пять) проектов ФАП и 1 (один) проект здания центра амбулаторной онкологической помощи, да и то с указанием основных недостатков, которые возможно устранить.

Из 237 рассмотренных проектов общеобразовательных школ различной проектной мощности, разработанных для регионов России, для повторного использования было рекомендовано 27 проектов школ, причем с условием соответствующей доработки этих проектов.

В качестве наглядного примера невысокого качества проектной документации, включенной в состав экономически эффективной проектной документации повторного использования, ниже приводятся некоторые основные недостатки и нарушения документов стандартизации в проекте общеобразовательной школы на 1100 мест в поселке Знаменский г. Краснодара (не рекомендован для целей повторного применения):

1. проход из учебного блока начальных классов (БНК) в столовую и обратно пролегает по длинным коридорам (названным «рекреацией»), через вестибюль главного входа первоклассников (зона «грязных ног»), затем через гардероб начальных классов (зона «грязных ног»), далее по коридорам и через вестибюль главного входа старшей школы;
2. вход в обеденный зал столовой организован только через помещение мойки рук, отдельный (парадный) вход в столовую отсутствует;
3. блоки помещений гардеробов для 1-4 и 5-11 классов расположены в глубине вестибюлей главных входов, что увеличивает зону «грязных ног». Входы и выходы в гардеробные блоки одни и те же, следовательно, в зону «грязных ног» попадают не только помещения гардеробов, но и вестибюли и все следующие помещения, куда дети смогут разнести уличную грязь на чистой сменной обуви (п. 7.2.15.4 СП 251.1325800.2016 – «зона «грязных ног» в вестибюле должна располагаться в стороне от основных путей движения»);
4. общешкольные помещения (столовая, зрительный и спортивные залы, библиотека) являются общими для начальной, основной и средней школы – конфликт положений СП 251.1325800.2016;
5. количество физкультурных залов не соответствует количеству учащихся;
6. не предусмотрен отдельный спортивный зал блока начальных классов.
7. и так далее…

Причины «разрастания» в России некачественной ПСД очевидны – падение профессиональной квалификации архитекторов и проектировщиков, отсутствие у них опыта работы и грамотного наставничества, снижение качества экспертизы ПСД на местах.

Но одна из самых главных причин низкого качества проектов состоит в отсутствии в подавляющем большинстве случаев основополагающего документа в процедуре архитектурно-строительного проектирования – задания на проектирование, подготовленного заказчиком не формально, «для наличия», а в качестве основы, фундамента для создания проектировщиком продуманных, эффективных и экономичных проектных решений.

Следовательно, первопричина низкого качества проектной документации социальных объектов капитального строительства лежит, прежде всего, в низком уровне квалификации специалистов заказчиков, подготавливающих задание на проектирование для проектировщиков.

Реальное типовое проектирование – кто «за»?

Итак, бюджет (читай «страна») тратит огромные деньги на создание школ, детских садов, больниц, поликлиник, готовит правильные нормативные и технические документы, которые должны лечь в основу всех этих проектов – и на выходе получает мозаику зданий с характеристиками «хороший – не очень хороший – плохой», далеко не соответствующих нормальным ожиданиям.

И что же делать? Ответ на этот вечный в России вопрос есть, и он давно известен – восстановить для таких бюджетных проектов реальное типовое проектирование.

Несколько лет назад мы разговаривали по этому поводу с несколькими авторитетными специалистами от архитектуры, и позиции некоторые из них были негативными. Главный их аргумент заключался в том, что советскую модель типового проектирования в современных условиях восстановить невозможно, так как практически вся советская строительная промышленность (домостроительные комбинаты и заводы крупнопанельного домостроения) уничтожена, а типовые проекты ориентируются именно на серийность и стандартизацию строительных изделий по всей стране.

Возразим корифеям следующими словами.

Во-первых, типовое проектирование – отнюдь не советское изобретение в нашей стране. Уже при Петре Великом были изданы альбомы образцовых фасадов домов, а в дальнейшем, в XVIII – XIX веках, по образцовым (так тогда назывались типовые) проектам строились не только жилые дома и здания присутственных мест, но и дворянские усадьбы. И как писал в 1984 году историк архитектуры Сергей Ожегов, «успехи типового строительства … были в значительной степени обусловлены тем, что типовые проекты являлись носителями передовых художественных взглядов своего времени и служили средством осуществления прогрессивных градостроительных идей регулярного строительства».

Во-вторых, многообразие современных технологий строительства, широко уже представленных на российском рынке, открывают совершенно иные возможности для реализации качественных проектных решений, которыми и должны стать типовые проекты.

Очевидно, что понимание востребованности типового проектирования есть не только у авторов этой статьи, но и у Президента страны, который неоднократно давал соответствующие поручения Правительству. Последний раз такое поручение состоялось 12 февраля 2019 года, когда по итогам расширенного заседания Президиума Государственного Совета Правительству было поручено подготовить предложения по созданию института типового и экспериментального проектирования. Но, как это часто бывает, три года добросовестно готовился вполне рабочий законопроект по воссозданию в стране типового проектирования, и он даже был практически всеми согласован и внесен в Правительство. А закончилось все банальной отпиской – в Градостроительном кодексе появилась статья 48.2 «Типовая проектная документация», содержание которой не только не имеет ничего общего с типовым проектированием, но и содержит крайне ограниченный набор алгоритмов практического применения. Непонятно, кого мы этим суррогатом пытаемся обмануть?  

Мы предполагаем, что появление такой спорной нормы в законе позволило формально «закрыть» поручение Президента, но этот «ловкий административный ход» не решил проблемы: по-прежнему все объекты социальной сферы проектируются и строятся как индивидуальные, и все «прелести» это процесса остались с нами.

От типовой документации – к образцовой

С одной стороны, в соответствии с современными представлениями о формировании облика городов и сельских поселений, их развитии и освоении новых территорий логично говорить о том, что даже трансформаторная будка должна быть индивидуальным объектом, органично вписывающимся в «интерьеры» городских дворов или сельских улиц.

С другой стороны, все понимают, что также необходимо учитывать экономическую составляющую любого объекта, особенно если он строится за счет средств бюджетов разных уровней. Кроме того, надо брать в расчет установленные сроки строительства таких бюджетных объектов.

Получается, как всегда, что истина где-то посередине. И единственным компромиссным решением, позволяющим уровнять чашу весов между тем, что хочется, и тем, что реально для достижения целей, является создание в стране института типового проектирования (в институциональном смысле).

Разработка ПСД для строительства типовых объектов, в основном социальной сферы, вовсе не означает, что эти объекты «потеряют лицо»!

Проектная документация для строительства типовых объектов должна разрабатывается по особым алгоритмам, существенно отличающимся от процесса проектирования индивидуальных объектов. Для обозначения такой проектной документации в понятийный аппарат можно ввести «дедовский» термин «образцовая проектная документация», раз понятие «типовая» уже девальвировано в Градостроительном кодексе.

Образцовую проектную документацию в современных условиях отличает от индивидуальной несколько ключевых признаков:

1) проектные решения образцовой проектной документации подразумевают существенно более высокое качество, так как для всех регионов страны они разрабатываются централизованно специалистами высокой квалификации на основании методически выверенных заданий на проектирование, что позволяет исключить часто встречающуюся низкую компетентность заказчиков и проектировщиков;

2) по каждому образцовому проекту, кроме базового варианта здания, выполняемого для условий региона самого массового повторного применения, разрабатывается несколько вариантов проекта для различных заданных климатических и сейсмических условий регионов страны, где планируется строительство этого объекта -  и в этом заложено огромное социальное значение образцового проектирования: в любом регионе страны наши граждане должны получать одинаково качественные здания, в которых им будут оказываться одинаково качественные образовательные, медицинские и иные услуги;

3) экспертиза образцовой многовариантной проектной документации для строительства одного типа объекта проводится только один раз, что существенно сокращает сроки экспертизы при «привязке» объектов повторного строительства на местах;

4) образцовая ПСД разрабатывается для объектов, находящихся на условных земельных участках, и не требует выполнения инженерных изысканий и наличия технических условий на присоединение к инженерным сетям энергоснабжения и водоотведения, что существенно сказывается на сроках проектирования объекта;

5) условием создания образцового проекта также является разработка вариантов дополнительных и взаимозаменяемых функциональных модулей объекта, а также элементов входных групп и других частей здания, что придает такому объекту индивидуальные черты внешнего облика.

Очевидно, что стоимость разработки одного образцового проекта с вариантами намного (в разы) выше стоимости разработки одного индивидуального проекта, но при многократном повторном использовании образцовой ПСД экономическая эффективность образцового проекта становится многократно выше, учитывая предусмотренные проектом оптимальные решения в современном строительстве, не говоря уже о качестве проектных решений, сроках строительства и качестве оказываемых впоследствии услуг населению.

Давайте посчитаем!

Авторами статьи в конце 2021 года выполнен ориентировочный сравнительный финансовый расчет стоимости работ по разработке образцовой и индивидуальной проектно-сметной документации общеобразовательной школы.

Расчет выполнялся для школы мощностью 1000-1100 школьников. В качестве исходных данных для расчета использовался перечень школ, которые реально планировались к строительству с привлечением бюджетных средств в 2021 – 2023 гг. В этом перечне общеобразовательная школа мощностью 1000-1100 учащихся была запланирована к строительству 17 раз в шестнадцати субъектах Российской Федерации[3].

По итогам расчетов можно сделать следующие выводы:

- стоимость образцового проекта школы (54,2 млн рублей) в 2,6 раза дороже стоимости проектирования одной индивидуальной школы (20,6 млн рублей);

- стоимость образцового проекта школы на 1100 мест со всеми вариантами и привязкой на 17 (семнадцати) земельных участках (182,1 млн рублей) вдвое ниже стоимости индивидуального проектирования 17 (семнадцати) школ аналогичной мощности (351,5 млн рублей). 

С учетом того обстоятельства, что школа на 1100 учащихся является самой востребованной в сводной заявке Минпросвещения России (только по концессионной программе ВЭБ.РФ планировалось строительство 65 таких школ), очевидно, что экономический эффект от применения образцового проекта многократно возрастет, при этом будет достигнута и главная цель типового проектирования объектов социальной сферы – дети во всех уголках страны будут получать образовательные услуги в зданиях, спроектированных и построенных с учетом всех современных требований и технологий.

Мы совершенно убеждены, что введение института образцового проектирования – это единственная возможность в короткие сроки создать качественную проектную документацию для строительства и реконструкции в стране тысяч объектов капитального строительства различного функционального назначения, финансируемых за счет бюджетных средств.

Андрей Старовойтов, директор Агентства «КОНУС»

Сергей Калугин, архитектор