Михаил Луняков: Ростехнадзор формировал Реестр СРО жестко и по закону

- Михаил Александрович, системе СРО в этом году исполняется 15 лет, и мы решили вспомнить, как это начиналось, как развивалось и к чему пришло. В 2008 году в Ростехнадзоре, где вы работали, начали регистрироваться первые СРО. Были ли новые функции для Ростехнадзора неожиданными и сложными?

- Наверняка многие помнят, что Правительство России в 2008 году своим постановлением поручило Ростехнадзору ведение Реестра саморегулируемых организаций в области изысканий, проектирования и  строительства и осуществление контроля и надзора над ними. При этом никаких дополнительных штатных единиц и бюджетных средств выделено не было, и мы должны были начать работать в рамках имеющейся штатной численности и действующих полномочий. Самое близкое по профессиональному направлению было Управление государственного строительного надзора, ему и была поручена эта работа.

- Было ли тогда понимание, с чем вам придется работать?

- В принципе, да, потому что были поправки в Градостроительный кодекс, было постановление Правительства России, и был перечень работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, утвержденный Минрегионом России. Когда формировался этот перечень, то позиция Минрегиона состояла в том, что работы, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться физически потенциальными членами СРО, и это не благоустройство или укладка плитки, а такие работы, как: работы  по монтажу металлоконструкций, сборных железобетонных конструкций, земляные работы и так далее. Позиция Ростехнадзора, который тогда возглавлял Николай Кутьин, была принципиально в том, что кроме работ, оказывающих физическое влияние на безопасность ОКС, в этом перечне должен быть строительный контроль. И нам тогда удалось отстоять эту позицию.

- Сколько человек у вас работало на этом направлении?

- Очень немного сотрудников занимались именно ведением реестра, то есть рассмотрением документов, которые поступали от некоммерческих партнерств (НП) для регистрации в статусе СРО. Первые организации к нам пришли из Спецстроя России – это «МООСС» и «МОПОСС», они в конце 2008 года подали документы на присвоение статуса СРО. Конечно, у нас не было опыта, но мы рассматривали документы в соответствии требованиями Градостроительного кодекса. «МООСС» и «МОПОСС» были зарегистрированы и внесены в реестр 13 января 2009 года, и у них даже нумерация отличается от остальных СРО. В это же время - в начале 2009 года -  Управление государственного строительного надзора возглавил Александр Горлов, который руководит этим  направлением до сегодняшнего дня.

- Я помню, что в начале 2009 года были зарегистрированы первые несколько СРО, а потом был большой перерыв в регистрации. Почему?

- Перерыв, по моему мнению,  был связан с тем, что в течение 2009 года строительные работы, оказывающие влияние на безопасность объекта капительного строительства (ОКС), компании могли вести либо на основании выданных государством лицензий, либо на основании свидетельства о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства, выдаваемого саморегулируемой организацией. Ну, и учитывая, что раньше лицензирование в строительстве несколько раз продлевалось, профессиональное сообщество выжидало и надеялось, что будет опять продление лицензий.

Но нужно сказать, что весной 2009 года самые дальновидные НП уже сформировали пакеты документов и компенсационные фонды и подали заявки на получение статуса СРО в Ростехнадзор. Летом было небольшое затишье, а с осени 2009 года опять началась активная подача документов. 5 ноября 2009 года в Государственной Думе прошли парламентские слушания, которые ясно показали, что система саморегулирования уже начинает формироваться: есть СРО, работает переходный период, и от идеи отменить лицензирование государство отказываться не собирается. Поэтому именно после 5 ноября профессиональное сообщество встрепенулось, поняло, что лицензирование сохранено не будет, и в конце 2009 года к нам массово понесли документы. Это время было просто безумным, Николай Кутьин дал указание, что до конца последнего рабочего дня 2009 года должны быть рассмотрены все пакеты документов НП на присвоение статуса СРО, которые были поданы до 25 декабря. И люди уже сидели за новогодними столами, а мы отсматривали и проверяли документы.

- В 2009 году были созданы первые 60-70 организаций, потому что НОСТРОЙ в ноябре на Съезде создали первые 57 СРО.

- Да, к концу года было уже около 70 СРО, и с 1 января 2010 года, когда государственное лицензирование закончилось, сохранилась очень высокая активность в подаче документов на статус СРО. Нужно сказать, что самым организованным был НОСТРОЙ под руководством президента Ефима Басина и руководителя аппарата Михаила Викторова. Он начал работать на объединение сообщества – очень дружно и активно. Это было заметно со стороны нас как регистраторов.

- В то время ходило очень много слухов, что в Ростехнадзор помимо документов несли еще и «аргументы» для ускорения регистрации СРО. Это действительно так?

- Мне известно всего о двух таких случаях, по которым были возбуждены уголовные дела. Более того, была жесткая позиция руководителя Ростехнадзора Николая Кутьина, чтобы здесь все исполнялось по закону. Меня даже вызывали один раз в ФАС, другой раз в Генпрокуратуру именно в связи с тем, что Ростехнадзор якобы  требует излишние документы для внесения НП в реестр СРО. Дело в том, что в законе было написано, что для того, чтобы объединиться в СРО, компаниям необходимо вести деятельность в этой области. А в перечне документов, который необходимо было представить в Ростехнадзор, не было прямого указания, что именно нужно представить для подтверждения этой деятельности.

И когда мы увидели, что СРО начали реально создавать из палаток с рынка, лишь бы набрать необходимые 100 членов, и никакой деятельности в области строительства они не вели, мы стали просить представить их копии лицензий, которые подтвердили бы их деятельность в строительной отрасли, либо договоры на строительные работы, либо иные документы, подтверждающие их текущую деятельность в области строительства, проектирования или инженерных изысканий. Соответственно, тут же пошли жалобы на необоснованные требования, но мы доказали и ФАС, и Генпрокуратуре, что это делается на основании требований закона. Да, действительно, напрямую в перечне документов такого указано не было, но проверить осуществление строительной деятельности Ростехнадзор обязан.

Еще одна ситуация была связана с тем, как подтвердить, что каждый член самостоятельно вносит взнос в компенсационный фонд СРО. В перечне документов было указано, что СРО должна предоставить справку из банка о формировании  компенсационного фонда. И вот хозяин рынка сам проплачивает взносы в компенсационный фонд за все эти палатки, фонд сформирован, какие вопросы? Мы спрашиваем: а где платеж каждого члена, который доказывает, что они заинтересованы во вступлении в СРО? А может, их заставили, а может,  они и не знали, что за них заплатили, и  они члены СРО? Соответственно, опять жалоба, мы опять доказали, что такое требование о документе от каждого члена СРО и о взносе в компфонд основано на требовании закона. И я считаю, что если бы не было жесткой позиции руководства Ростехнадзора все тщательно проверять, то СРО было бы не 400, а 4000.

- Получается, вы завернули очень многих «соискателей»?

- Да, мы возвращали много пакетов документов, поэтому, разумеется, что и жалобы были именно от них. Многие хотели получить статус СРО и допуск от СРО на всякий случай – как раньше строительную лицензию, «чтобы было». Но для получения государственной лицензии в перечне работ было все, включая посадку газонов. А для саморегулирования был утвержден перечень работ, который реально, физически должен выполнять член СРО, и которые реально влияют на качество строительства. Я уж не говорю о солидарной ответственности членов СРО!

- А было ощущение, что на СРО даже на первоначальном этапе  пытаются «делать бизнес»?

- Закон, к сожалению, на первом этапе не мог все предусмотреть. Изменения в Градкодекс зафиксировали желание профессионального строительного сообщества создавать саморегулирование не в рамках общего закона «О саморегулировании», где копеечный компенсационный фонд и добровольное членство, а выстроить свою систему. При этом было решение руководства Ростехнадзора о том, что ведение Реестра СРО должно быть единым, в центральном аппарате Ростехнадзора, без передачи в территориальные органы. Иначе никакого «единого знаменателя» и единого подхода к переходу от лицензирования к саморегулированию не получилось бы.

И, конечно, были пробелы, которыми воспользовались «коммерсанты», создавшие в первые годы многотысячные СРО и торговавшие свидетельствами о допуске. У меня был случай, когда мы приехали проверять жалобу на СРО в Санкт-Петербург – а там в ее офисе лежат огромные мешки с документами членов СРО на выброс. Причем в этих мешках - копии дипломов, документов о повышении квалификации и так далее. Мы, конечно, возмутились, а нам в ответ: «А где в законе написано, что мы их обязаны хранить? В законе написано, что мы их обязаны проверить при выдаче свидетельства о допуске – мы их проверили, выдали, но не написано, что мы их обязаны хранить». И что тут возразить? Именно потому, что закон в первоначальной редакции не мог все предусмотреть, и создавались такие ситуации. Как вы помните, постепенно все эти «дыры» закрывались обоснованными изменениями в законы, прошла чистка рядов СРО, но это уже было в более поздние времена. Постепенно закон стал работать очень хорошо.

Так что, хоть и по формальным признакам, но мы следовали закону очень жестко. И если организация, документы которой мы вернули в первый раз, вторично присылала подтверждение деятельности и заверенные копии платежных поручений, что каждый член внес взнос в компфонд самостоятельно, оснований для отказа в регистрации уже не оставалось. И если нам приносили заверенную копию договора на строительные работы, мы обязаны были ее принять, хотя подлинность договора проверить не могли. Но, конечно, далеко не все исправляли ошибки и подавали документы во второй раз.

- Когда система СРО только вставала на ноги, вы понимали, что это серьезный механизм, а не временное решение?

- Понимали. До 2007 года руководителем нашего Управления был Владимир Котельников, и он как-то сказал, что переход от лицензирования к саморегулированию - это как отмена крепостного права. Я запомнил эту фразу. И, конечно, большая ответственность легла на само профессиональное сообщество, в том числе в выборе СРО. Конечно, коммерческие СРО – это была серьезная проблема, но только из-за того, что это невозможно было предусмотреть при разработке первой версии закона.

- Ростехнадзору ведь тогда вменили не только регистрацию, но и проверку СРО по истечении какого-то времени. Но проверок не было очень долго!

- По закону первые три года после регистрации юридического лица установлен мораторий на проверки. И, кроме того, вводя поправки в Градкодекс, забыли об изменениях в Кодекс об административных нарушениях, потому что, видимо, это никому не пришло в голову. Поэтому по закону у СРО никакой ответственности не  было, и даже те проверки СРО по жалобам, которые мы проводили, не несли за собой для СРО никакой административной ответственности за выявленные нарушения. И оштрафовать за нарушения законодательства, например, в части формирования компенсационного фонда СРО, мы не могли – не было соответствующей статьи. Нужно было дать предписание, установить срок его исполнения, после истечения срока назначить контрольную проверку, проверить исполнение предписания – если оно не исполнено, можно возбудить дело об административном нарушении по статье о неисполнении законного предписания органа государственного надзора. Максимальный штраф за такое нарушение - 20 тысяч рублей, причем он накладывается по решению суда, и, как правило, в объеме 10 тысяч за первое нарушение. Для СРО с миллионными компфондами и бюджетами это было просто смешно. Сейчас эту ситуацию отрегулировали, и административное право работает.

- Я так понимаю, что как раз в первые три года, когда нельзя было проверять, и появились коммерческие гиганты-СРО?

- Я думаю, что да, но реформа 2016-2017 годов все поставила на свои места – тогда СРО должны были подтвердить наличие компенсационных фондов, и очень у многих они оказались пустыми или неполными. На эту реформу наложилась и проблема с банками, где КФ сгорели вместе с другими деньгами. Получилось, что совпала чистка банковской сферы и реформа СРО, а недобросовестные СРО явно пользовались услугами недобросовестных или сомнительных банков. Реформа 2016-2017 годов все исправила.

- Если смотреть с первых шагов системы СРО на то, что получилось сейчас – это то, что задумывалось или постепенно ушло куда-то в сторону?

- В конце 2008 года на совещании у Николая Кутьина, где присутствовали  Ефим Басин, Анвар Шамузафаров, Михаил Викторов,  мы обсуждали, что будет, наверное, порядка 40 СРО в отрасли по всей стране. Но жизнь показала, что тогда мы ошиблись на порядок – создано более 400 СРО. Ростехнадзор зарегистрировал все организации, которые соответствовали закону, и не было формальных причин для отказа.

Глядя из сегодняшнего дня, могу сказать, что система заработала, она встроена в строительную отрасль и вполне жизнеспособна, государство дало профсообществу право самим контролировать своих коллег и отвечать за их работу. Постепенно в ходе последующих поправок в Градостроительный кодекс ушла законодательная неопределенность. Очень много для этого сделал Ефим Басин на посту президента НОСТРОЙ, потом туда пришел Николай Кутьин, который шлифовал эту систему, и, пройдя через реформу в 2017 году,  эта система работает.

Конечно, плохо, что отменили перечень работ, влияющий на безопасность строительства – сейчас принимается во внимание только профессиональный уровень специалистов по организации строительства, входящих в НРС. И жаль, что убрали из СРО строительный контроль – эта работа требует высокой ответственности и членства в СРО и в НРС.

Но какого-то ощущения, что эти годы были прожиты и проработаны зря, у меня нет и никогда не было.

Лариса Поршнева

Этот материал опубликован в ноябрьском  номере Отраслевого журнала «Строительство». Весь журнал вы можете прочитать или скачать по ссылке :https://www.ancb.ru/files/pdf/pc/Otraslevoy_zhurnal_Stroitelstvo_-_2023_god_11_2023_pc.pdf