АИИК и бизнес встают на защиту концессий и ГЧП
11 июня на площадке РСПП состоялось обсуждение законодательной инициативы по ограничению расходов региональных и муниципальных органов власти при использовании механизма ГЧП и концессий. Организатор мероприятия – Ассоциация инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК).
Модератором выступила заместитель председателя правления АИИК, заместитель председателя комитета РСПП по инвестиционной политике, институтам развития и ГЧП, генеральный директор Национальной Ассоциации инфраструктурных компаний (НАИК) Мария Ярмальчук.
В мероприятии приняли участие представители крупнейших банков России – Сбербанка, ВТБ, Банка «ДОМ.РФ», «Альфа-банка», «Газпромбанка», ВЭБ.РФ, институтов и корпораций развития, инфраструктурные строители, отраслевые эксперты и эксперты рынка ГЧП.
Поводом для обсуждения стала законодательная инициатива Минфина России, внесенная в Государственную Думу, которая ограничивает расходы региональных и муниципальных органов власти при использовании механизма ГЧП и концессий в случае превышении 10% порога от общего годового объема доходов бюджета. Речь идет о законопроекте с поправками в Закон «О бюджете на 2024 г. и плановый период на 2025 и 2026 гг.», а также поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы.
И хотя озвученные в законопроекте ограничения не распространяются на концессионные соглашения и соглашения о ГЧП (МЧП), заключенные до 1 января 2024 года, члены АИИК и члены экспертного совета АИИК считают, что принятие предложенных поправок невозможно без обсуждения с деловым сообществом рынка ГЧП и учета его позиции.
Не были в ГЧП – нечего и начинать?
О том, как принятие поправок может сказаться на рынке инфраструктурного строительства, показывают прогнозные расчеты Сбера.
Как отметила Управляющий директор – руководитель центра ГЧП Сбербанка Анна Багинская, введение предлагаемых Минфином России ограничений может быть консервативно воспринято рынком, что значительно замедлит темпы инфраструктурного развития регионов. Основываясь на расчетных показателях Сбера, 24 региона уже на данный момент превышают заданную законопроектом планку в 10%, еще 18 регионов приближаются к данному ограничению. Это говорит о том, что в отношении 42 регионов, скорее всего, не будут приниматься финансовые ограничения, если такой законопроект будет введен в действие. У остальных регионов есть пока серьезный запас, и на них данное ограничение может быть распространено.
Но, стоит отметить, что 43 региона, находящихся в «зеленой» зоне, совершенно не пересекаются с регионами-лидерами по использованию концессионных соглашений в качестве основного механизма для реализации инфраструктурных потребностей. Таким образом, регионы, поднаторевшие в применении данного механизма с использованием бюджетного капитала, в данном случае вообще не будут иметь такой возможности, и дорога под названием «концессия» для них будет закрыта.
В качестве решения проблемы в Сбербанке предлагают «не сравнивать горячее с зеленым», т. е. госдолг с концессиями, оставив только концессионные обязательства в сравнении с собственным доходом бюджетов регионов. А также убрать возможность динамического контроля над концессионными соглашениями за исполнением по ограничениям, оставив контроль за показателем только на момент заключения концессионного соглашения. Это связано с тем, что даже Минфин России не имеет четкого прогноза для всех регионов на плановый срок концессий. А средний срок данных соглашений составляет 8-12 лет. Но есть множество концессий, превышающих 15-летний срок – по ним прогнозного значения по доходам и государственному долгу ни у Минфина, ни у регионов нет.
Директор Департамента финансово-банковской деятельности и инвестиционного развития Минэкономразвития России Александр Киревнин заявил, что понимает, почему Минфин России вводит бюджетные ограничения – это позволяет прогнозировать и предоставлять некие нормы по тем обязательствам, которые будут брать на себя региональные бюджеты. Это имеет смысл с точки зрения упорядочивания и определения правил игры. С другой стороны, выстраивая бюджетную политику, важно не навредить, и во главу угла ставить тот факт, что обязательства, которые берет на себя бюджет, должны быть выполнены перед инвесторами в полной мере. И поэтому, ставя какие-то ни было отсечки, нужно учитывать, что обязательства уже взяты, и они должны быть исполнены.
Что касается ограничения в 10%, в Минэкономразвития считают, что эту норму нужно скорректировать. Действительно, можно задать некую отсечку по объему расходов бюджетов, но она должна работать как стоп-фактор для заключения новых концессионных соглашений, принятия дополнительных обязательств на бюджет при обязательных условиях исполнения уже взятых на себя обязательств. И такую поправку профильный Комитет Минэкономразвития уже готовит. Поэтому, подчеркнул Александр Киревнин, ограничения сделать все-таки стоит, но именно в таком режиме.
Также он отметил, что если оставить предложенную в законопроекте поправку в 10%, концессионные соглашения все же заключаться будут еще достаточно долго, но меняющаяся динамика их заключения будет давать ведомству почву для последующего обоснования, что этот задел нужно расширять или сдерживать. А на данный момент нельзя голословно заявить, что нужно не 10%, а 20% - это будет не очень уверенная позиция. Нужна обоснованная точка зрения о том, что необходимо реализовывать крупные проекты через концессии, но 10% не позволяют это сделать в полной мере.
Бизнес опять спросить забыли?
В свою очередь Мария Ярмальчук подчеркнула, что принятие предложенных поправок в Бюджетный кодекс РФ без обсуждения с деловым сообществом рынка ГЧП и учета его позиции может негативно сказаться на всем рынке инфраструктурного строительства, привести к дефолтам по уже реализующимся инфраструктурным проектам, заключенным после 1 января 2024 г.
По ее словам, реализация региональных инфраструктурных проектов становится высоко рискованным предприятием для частных инвесторов и кредиторов, т. к. не позволят спрогнозировать возвратность своих инвестиций – они всегда будут под риском того, что 10% от дохода субъекта или муниципалитета РФ в конкретном году не хватит для обслуживания долга государственного партнера.
Предложенные поправки в Бюджетный Кодекс РФ создают риск достижения национальных целей и задач, поставленных Президентом РФ Владимиром Путиным в Указе Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года. Кроме того, поделилась опасениями Мария Ярмальчук, присутствует риск для реализации ряда отраслевых стратегий и развития макрорегионов с учетом предложенных ограничений».
Эту же позицию разделяет и исполнительный директор Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов Марина Шурлаева, отметив, что АИИК не поддерживает предложенные поправки в Бюджетный кодекс РФ. Причем миссия Ассоциации заключается в выработке консолидированной отраслевой повестки и совершенствовании механизмов внебюджетного финансирования и государственно-частного партнерства в сфере инфраструктурного строительства. Поэтому АИИК уже начала совместную работу с привлечением делового сообщества, чтобы выработать наиболее эффективные решения и исключить нормы, которые могут негативно повлиять на запуск новых и реализацию текущих проектов в сфере ГЧП.
Она особо отметила, что в августе-октябре 2023 года, по информации, полученной из открытых источников, Минфин России уже проводил работу по корректировке законодательных ограничений по уровню ежегодного объема расходов бюджетов субъектов при реализации концессионных проектов и ГЧП. В противном случае принятие подобных поправок повлечет некорректность бюджетного планирования, приостановку реализации концессионных проектов и существенное увеличение отказов концедентов от исполнения финансовых условий по заключенным соглашениям.
Как рассказал руководитель проектов Департамента финансового развития «Автобанп» Петр Красиков, принятие федерального закона, предусматривающего ограничение расходов региональных бюджетов на проекты государственно-частного партнерства (ГЧП), может крайне негативно отразиться на рынке таких проектов и затруднить их финансирование, препятствуя дальнейшему функционированию и развитию региональных проектов ГЧП.
Действие новых норм, в случае принятия закона, не позволит привлекать долгосрочное заемное финансирование для реализации проектов ГЧП. Это связано с отсутствием для финансирующих организаций каких-либо гарантий доходов региональных бюджетов и исполнения принятых обязательств по соглашениям на весь период предоставления заемного финансирования и действия таких соглашений.
Вводимые ограничения не только создадут препятствия для заключения новых концессионных соглашений и соглашений о ГЧП, но и могут повлечь за собой определенные риски при исполнении текущих соглашений. Решением может стать тщательная переработка предлагаемых норм с участием всех заинтересованных сторон, с целью минимизации негативных последствий для рынка ГЧП и поддержки развития инфраструктуры регионов.
По словам директора по правовым вопросам «Технологии Доверия» Анны Батуевой, текущая редакция законопроекта, по сути, приводит к тому, что платежи из бюджета – плата концедента, выплаты публичного партнера утрачивают свой плановый характер и становятся условными платежами. Поэтому необходимо, чтобы была возможность продолжить совместную работу над формулировками законопроекта в части регулирования ГЧП проектов. Важно, чтобы при обсуждении законопроекта было учтено мнение всех участников рынка ГЧП, в том числе концессионеров/частных партнеров, регионов, муниципалитетов, финансирующих организаций.
Не поддерживает принятие законопроекта и Управляющий партнер You&Partners Евгения Зусман. По ее мнению, он создает риски для заключенных концессионных соглашений и соглашений ГЧП в случае необходимости согласования дополнительного финансирования. Также очевидно, что из-за страдающей юридической техники – расходы по концессии ограничили только на плату концедента, а по ГЧП - на любые платежи – ограничения для концессии могут быть такими же жесткими, как для ГЧП.
Кроме того, как полагает Евгения Зусман, ограничения, вводимые для регионов и муниципалитетов, нарушают принцип самостоятельности бюджетов в соответствии со ст. 31 БК РФ, который предусматривает право и обязанность органов государственной власти и ОМСУ самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.
Эксперт считает, что, как минимум, необходимо сделать изъятие из предлагаемого регулирования в части национальных проектов, государственных программ.
Как напомнил исполнительный директор по проектам ГЧП Корпорации развития Дальнего Востока и Арктики Алексей Токарь, в стране планируются масштабные инфраструктурные проекты, направленные на социально-экономическое развитие регионов. При этом очевидно, что в условиях бюджетных ограничений без концессий и ГЧП не обойтись, и количество подобных проектов будет только расти. Например, мастер-планы городов потребуют увеличения финансирования из федерального и регионального бюджетов, о чем отметил в своем послании Президент Российской Федерации В.В.Путин в феврале этого года.
По его мнению, предлагаемые изменения выглядят логично с точки зрения финансовой дисциплины регионов, но точно требуют детальной калибровки с учетом мнения инвесторов, финансирующих организаций и самих регионов, в том числе, потому что не все регионы имеют одинаковый уровень развития экономики.
Иоланта Вольф по материалам АИИК
Фото: АИИК
